• 對於第三分組會議結論之意見:

    一、法官的資格與任用

    1. 為配合當事人進行主義及第一審為事實審中心,第一審法官宜由具有豐富經驗者擔任,因此將來應可考慮逐年廢除法官考試,改由一定資歷之檢察官、律師、學者中遴選轉任。

    2. 律師、學者遴選轉任資格,應取消必須有公務員任用資格的限制,並取消年齢限制,以擴大遴選管道。

    3. 關於律師、法官考選後,應予合考合訓,以儲備將來律師轉任法官的人才。

    4. 為提高優秀律師及學者轉任法官的意願,應給予經濟誘因,亦即將來應提高法官待遇,使與一般資深律師所得大致相當。

  • 「正視法官、檢察官貪污問題」

    「有錢判生,無錢判死」、「法律千萬條,不抵黃金一條」,這些都是我們不願聽的剌耳的話,但是我們不能充耳不聽,它顯出一個司法貪污的問題,不管法官、檢察官願不願意接受,它顯示了人民的想法與感受,這是司法改革應該面對的問題。

    我們相信大部分,甚至絕大部分的法官、檢察官的操守是良好的,甚至經考驗過的,非常良好,但是一粒老鼠屎,弄臭一鍋粥,貪污的法官、檢察官影響全體的名譽,多年來主管單位雖聲稱在大力改革,但人民似乎沒有變好的感受。為澈底遏止貪污問題,以建立清廉的司法,在不得已之下,建議制定類似「法官、檢察官貪污防制(治罪)條例」,它的重要特點如下:

    一、兼具特別實體法及程序法。

    二、設立調查特別單位,偵查特別組,及審判的專庭(初審到終結審)。

    三、調查、偵查中嚴守不公開原則,不得發表新聞,審判中不公開。

    四、速審。

    五、被告經起訴,不得擔任偵查、審判工作。

    六、加重刑度。

  • 一、現行訴訟制度不必然會引起法官不中立,有裁判兼球員的問題。因為上法院打官司的被告,見到法官都會說:「我是冤枉的,請法官大人判我無罪」,而法官也都非常清楚他的「法律守護神」角色,不會輕易介入球員的立場。如有裁判兼球員情形,是法官培訓的失敗,是法官法學修為不足,或可能是偏執心態所致,絕不是職權調查主義引起。事實上在審判中,法官被請求調查的都是被告聲請調查的證據,都是對被告有利的。職權調查主義絕對不會對被告不利。

    二、起訴卷證不併送制度不會影響法官預斷,形成偏頗的心證。英美採行公開制度,目的在防止影響毫無法學素養的陪審團成員,而不是怕法官預斷,事實上,經過嚴格法學訓練的職業法官根本不會受影響,因為他一定了解,他大很大的機率,判被告無罪。起訴卷證不併送制度只有日本採行,其他國家,即使是此一制度始祖的英、國家也不採行。因此,本人反對起訴卷證不併送制度。

  • 任何制度都有缺點,貴在應用於適合的社會狀況以及人民的感受,這應以實驗來證明,而非純理論的,現行之刑事訴訟法於民國二十四年元月修正公布實施,迄今其基本架構制度都沒改變,但實施實驗六十四年來,所得的現象及結果,是法官拼命累死,百姓怨聲載道,何以致此?以我長期從事審判工作達三十三年之實務經驗,問題發生在案件過多,以致發生法官問案態度不佳,懸案不結及裁判品質粗劣,宣判内容與當事人或民眾之期待遠離。欲解決此問題,除必須改變現行刑事訴訟制度外,同樣亦應提高法官之品質,如現制以一位二十多歲,毫無社會經驗的年輕法官來判斷是非、決定生死,百姓會放心嗎?

    現行制度實施六十多年來,如果符合大家的需要,百姓能夠滿意,就無今天的所謂「全國司法改革會議」。當然所謂改革必有陣痛,但重要的是千萬不要有本位之心態,諸如司法院定位,司法院的提案就是廢除最高法院、行政法院、公懲會,情何以堪?但卻表現了大智大勇,所謂「犧牲小我,完成大我」就是這個道理。如果我們眞的要一種比較健全公平的刑事訴訟制度,那改革前之陣痛,就像我們想要一位健全可愛的嬰兒,那生產前的陣痛,是必須接受的。

  • 全國司法改革會議書面意見

    一、金字塔的理念與迷思-一元單軌制是成本最高效益卻最不可期的體制調整方案

    前言

    司法權在憲政體制下有兩個主要的功能,一是實踐人民的主觀權利,作為人權的最後一道防線;一是維護客觀法律體系的合理有效,透過各類各級審判機關不斷產出大小決定,把法律體系密縫為一周延、合比例、可預見性高而又保有一定再造空間的規範體系。落實司法權的制度,大概都會兼負這兩種功能,只是程度不一而已,比如簡易程序的訴訟、乃至初級法院都較偏重權利救濟,終審法院以至專司釋憲的大法官就可能偏重客觀法秩序的維護,在此各國又有不同的設計,充分反映不同的社會需求、法制傳統和法律文化。司法行政(含政策)的功能,則在確保司法權這兩大功能的落實。當前的司法改革,必須從上述兩項功能的成效出發,檢視包括審判和行政在内的整套司法體制,是否在哪裡出現障礙甚至瓶頸,正確的診斷出病因,然後思考可能的對策,在選擇方案時,則又不能不從現實體制出發,計算不同調整方式所需的成本以及可能的效益。

    在有關司法體制改革的各案中,一元單軌制無疑是幅度最大的一案,其主要的調整重點就在簡化現行審判體系。剛好連副總統在不久前的一次演講中,也曾質疑我們的法院體系是不是太複雜,法官人數是不是太多,「美國最高法院只有九位法官,日本最高法院也只有十五位法官」,聽起來,我們的終審法院有最高法院和最高行政法院,各自又分設十八庭(民七刑十一)和五庭,另外還有專司解釋憲法、統一解釋法令的大法官,再加上將要法院化的公務員懲戒委員會,法官人數多達一百二三十人,好像眞的是太大太複雜。司法院在施啓揚院長時代就不斷談到把審判體系改造為金字塔型的構想,雖然指的其實是「訴訟制度」,也就是貫徹一審為事實審、二審為事後審、三審為法律審,與「法院結構」無關(註一),但很多人還是聯想到法院結構,認為理想的法院結構也應該是金字塔型,且唯其如此司法院審判機關化的理想才容易達成。現行審判體系是不是已經到了需要大幅改造的程度,當然不能僅憑「小就是美」、「日本能,我們為什麼不能」等等常識性的說法就輕下判斷,而應從上述的功能角度審慎檢驗:為什麼要建立金字塔型訴訟制度?這種制度是不是非要採用美日那種金字塔型法院結構才能發揮最大功能,或者還有其他選擇?我國現行看起來像正梯形的法院結構是否已不符合時宜?我們又該根據什麼考量去作決定?至於司法院該不該審判機關化,則還牽涉到其他複雜的問題,是否適合以此為決定訴訟制度或法院結構的主要考量,尤其値得商榷(註二),以下即依次簡單表示淺見。

    一、為何採金字塔型的法院結構

    法院區分審級已經是現代法治國家普遍採取的原則,某些訴訟案件性質上或許還可以容許一審終結(釋字第三九六號解釋),但如涉及人民重大法益的刑事案件,上級法院的救濟即可說是正當法律程序原則的當然要求(註三)。不僅從權利救濟的角度來看是如此,事實上,從法律適用的正確性,也就是客觀法秩序維護的角度來看,設置審級也才使司法體系能有糾正錯誤的機會。至於該有多少審級,各賦予何種審判權,則不能不考慮司法資源的有限性,以及人民訴訟權所包含的「速審」(speedy trial )要求,由立法者來權衡決定。比如民刑事案件可能有採三審的必要,但三審若全都就事實與法律爭議重新加以審判,則救濟權利、糾正錯誤的功能所增加者有限,資源效率卻必大大降低,而審判拖延更會達到難以忍受的地步。反之,若加強第一審事實認定的功能(註四),而讓終審在前審確認的事實基礎上,只就仍有爭議的法律問題加以裁判,才是邊際效用最大、時間成本最低的一種安排,我國民刑訴訟法和多數國家一樣即依此精神設計,惟實務上常難以貫徹而已(註五)。至於第二審,理論上可以是單純的覆審,也可以加上相當限制,使其功能與初審有所區隔。我國多年實務卻也顯示,當初考量地方法院法官社會閱歷未深,所為事實認定可能有誤而應儘量開放二審,不加限制的結果,卻又使訴訟常常策略性的拖延到二審(註六),再加上三審經常發回,案件遂常在二三審間旅行(註七),案老師疲,民怨鬱結,實良有以也,而訴訟資源之浪費,更無待言。故訴訟制度朝三審功能更鮮明化的方向改革,應可說是非常合理的決定,也就是一審為事實審,基本上使案件事實完全釐清辯明,二審為事後審,對新攻擊、防禦方法的提出加上嚴格限制,三審則為嚴格的法律審,不再改變事實的認定,而集中於法律爭議的裁判。如果再進一步限制上訴,甚至採(由原審法院)核可或(由終審法院)裁量上訴的制度,必可使案件的分配量也因審判功能的調整由下而上的減少,形成最符合資源效率的所謂金字塔型訴訟制度。

    這主要還是從主觀權利救濟的角度來思考,朝此方向所作的訴訟制度改革僅有助於清除現行正梯形法院結構的瓶頸。只有再從客觀法律秩序維護的角度來觀察,才可看到所謂金字塔型法院結構—頂端為一「塔尖」—不可替代的積極功能。簡言之,就是當大量反應社會變化的案件湧入各法院,而使法律的適用不可避免的出現歧異或漏洞時,上級法院即必須負起統一法律適用以及必要時為法律補充(造法)的功能。就這兩個客觀法的功能而言,終審法院毫無疑問的居於最適承擔者的地位。我們也可以說,當法院結構越接近金字塔型,統一法律適用與補充法律漏洞的功能就越能發揮。把正梯形的法院結構再進一步調整為金字塔型,似乎便是非常合理的主張,現行複雜且大而無當的審判體系好像眞的非改不可?

    二、金字塔還是金字塔群的選擇

    問題當然不是那麼簡單。我們且把正梯形法院結構的利弊擺在一邊,先談一元和多元審判體系的問題。縱使金字塔型的法院結構最能配合訴訟制度的改革並把統一用法、補充漏洞的功能發揮到極致,理論上,仍然不必只有一個金字塔;倘若依照法律領域設計成兩個甚至三個以上的法院體系,每個獨立的法院體系同樣可以發揮金字塔設計的效果。比較起來,這種金字塔群在功能上不及單一金字塔者只有兩點,一是在獨立的審判體系之間,可能會發生管轄的重疊或漏洞,從而對請求救濟的人民產生不便或不利;其次則是可能從不同角度解釋特定法律,而發生見解歧異的情形,致統一法律適用的功能有所減損。但多元審判體系可能發揮的專精化功能,則是一元體系難以望其項背的。從管理的角度來看,多元審判體系還可能經由競爭式管理而使有限司法資源發揮較大的效率。另一方面,管轄的積極或消極衝突,都不難藉法院組織法的管轄分配規定(如德國),或管轄爭議法庭的設計(如法國)來解決。終審法院之間見解歧異的問題,則可藉聯合法庭(如德國)或大法官統一解釋(如我國)來解決。經驗顯示,在法律體系化程度高的歐陸法系國家,審判權(不計憲法司法)的區隔不論是二元(如法國)、三元(如我國)或甚至五元(如德國),這類問題在實務上都還不至於造成很大的困擾。以德國審判體系之複雜,曾因見解歧異而必須依賴大聯合法庭(Gemeinsamer Senat )來審判的案件,從成立到現在也還不到三十件。在德國比較受到學者關切的,反倒是人民會不會因為怕走錯門而卻步的「進入」障礙(Zugangsbarriere ),但一方面我國的審判體系還沒有複雜到那個程度,另一方面,如果要認眞談人民認知和利用司法的障礙,以多數民眾連法官、檢察官有何不同都還分不清楚來說,實在不須過分渲染法院分工造成的認知障礙(註八)。相對的,專精化的發展,則可使各領域的裁判品質及效率都能保持較高的水準,故在德國雖一直有合併四個公法審判體系的呼聲(合併行政法院和普通法院的主張則未之聞也),但即使只是最小幅度的調整,都會引起法界甚大的疑慮,主要原因即在於此(註九)。

    三、關鍵在於有無適度專業分庭

    如果多元化不是問題,需要進一步檢討的,是各終審法院規模的問題。當終審法院的法官眾多而分成多個法庭時,審判體系的頂端雖然只有一個法院,但實際上行使終審權的不是一個塔尖,而是呈扁平狀的梯形上邊。這種結構立刻面臨的問題,就是前面提到的統一法律適用與造法的問題,法庭間如果發生見解歧異,有時不但不能統一下級法院的裁判,還會製造更大的混亂。當一個法庭嘗試補充法律漏洞時,一直到所有法庭都採取相同見解時,造法的過程才算完成,也會產生相當長時間的不確定。我國最高法院和行政法院目前的情形正是如此,為了統一見解,法院必須經常召開聯席會議討論,但此一非審判程序作成的決議是否有拘束法官的效力,到今天都還有相當大的爭議(釋字第三七四號解釋及兩件不同意見書可參),當事人因為各庭見解不一而不服或屢屢尋求再審,則是此一結構下的另一流弊。從這個角度看,終審法院減少法官而不分庭,如美國的聯邦最高法院,齋最多只就一定範圍分設小法庭審判,如日本最高裁判所,似乎是較為合理的改革。但再看採多元審判體系的歐陸法系國家,如德、法、奧、義,其終審法院也都不斷增員,法庭數多在十個以上,其中奧妙,恐怕又不能不深入參詳。

    說穿了,其實就是專業分庭。各國各類法院分庭的方式容或還有這樣那樣的差異,但基本上都以專業為分庭的主要方式,德國的聯邦普通法院分成民事十二庭,刑事五庭,另有特別法庭八庭(註十),聯邦行政法院分成十五庭,聯邦社會法院分成十四庭,聯邦勞工法院分成十庭,聯邦財務法院分成十一庭,全部終審法院的法官若再加上聯邦憲法法院的十六位法官(分成兩庭),已經超過五百人(註十一),如此規模固然相當罕見,但即使撇開德國不論,與其他歐陸法系國家比較,我國終審法院的人數也絕對不算突出(註十二):。專業分庭的結果,使得表面上扁平的終審法院,實際上是「束在一起」的多個金字塔尖,以德國聯邦普通法院為例,其民事第一庭審理智慧財產權法方面,第二庭審理公司、海商法方面,第三庭審理國家賠償法方面,第四庭審理繼承、贈與、保險法方面,第五庭審理物權方面,第六庭審理侵權行為、產品責任方面,第七庭審理承攬、運送契約方面,第八庭審理動產買賣、房屋租賃、雇傭、委任契約方面,第九庭審理保證、破產、執行業務責任方面,第十庭審理專利、新型方面,第十一庭審理銀行、票據、借貸、抵押方面,第十二庭審理身分法方面(此處僅為概略)(註十三)。就法律見解統一與漏洞補充的功能而言,可說一點也不遜於一元化而不分庭的法院結構,而因為專精化的發展,其裁判品質只有過之。和多元法院體系一樣,這裡也會發生庭與庭間在程序或實體上重疊、衝突的問題,但前者可透過法院的庭長會議和每年法院事務分配會議去調整,後者則可透過聯合法庭的審判來解決,實施分庭一段時間以後,這類問題都會大幅減少,無論如何,見解分歧、同事異判的情形絕對少於未實施專業分庭的我國。和一元化而不分庭的法院結構比起來,除了專精化上具有明顯優勢外—日本最高裁判所對憲法、行政法發展的影響力即完全無法與德、奧的憲法法院、行政法院相比,還有一個在權利救濟上同樣重要的功能,即可維持數倍的救濟「產能」。因此純從理論上來說,只要實施專業分庭,像多數歐陸國家的法院一樣,多元和一元審判體系的選擇,其實不是金字塔型和正梯形結構的選擇,而是單一金字塔和更為精緻的金字塔群的選擇;也不是客觀法律維護功能(指統一見解及補充漏洞)和主觀權利救濟功能的選擇,而是偏重客觀法功能和兩種功能並重的選擇。基於此一了解,我們當前可以考慮的調整方向,似乎就不只是經常被提到的「從正梯形走向金字塔型」一種,而另外還有一個只需小幅調整即可兼有金字塔型優點與強大救濟功能的選擇,也就是在各終審法院實施專業分庭(註十四)。

    四、基於什麼考量來作制度選擇

    以上或許是對歐陸法系國家多元審判體系的一種較為美化的描述,英美法系一元審判體系當然還是有它不可替代的優點。深入一點看,兩者的選擇其實仍是法律文化的選擇,反映出不同社會對法院和法官的不同定位。美國不成文法和唯實主義傳統下的法官,幾乎可以和法律劃上等號,民選的法官常常把「我的法院」掛在嘴上。法官是富有社會聲望的名人,媒體習慣上即以「華倫法院」、「柏格法院」、「藍奎斯特法院」等稱呼不同時期的聯邦最高法院,九位大法官有如法界的九尊各具風格的神祇,引領所有法律領域的發展;而各級法院只要是採合議,也向來都允許持少數意見者公布其反對意見。歐陸法系的終審法院法官卻從未這樣耀眼的立於法律之前,相反的,他們用各種方式讓民眾相信,代表第三權的司法是而且只是法律意志的忠實傳達者,行使審判權的是法院而不是法官,只有法律和法院,沒有法官個人。故即使終審法院的院長也很少在專業以外享有高知名度(註十五),人民看到的是法院的判決,不是某某法官的判決,到今天德國也只有憲法法院容許法官提出不同意見書,其他法院只能表達一種確定的法律意見。從這個角度來看,各終審法院有上百位法官像工廠一樣分庭審判,對美國人而言或許是很難想像的一件事;對歐洲人來說卻是理所當然的一件事,只要社會湧入的案件增加,法院就只好以增員加庭來回應(註十六)—法院既只是忠實傳達法律意志的工具,又何懼乎分庭?原屬大陸法系的日本,在拷貝了美國的法院制度以後,還是走上分庭審理,依稀也可看到不同文化的影子。法律文化以外,其他政經結構當然也是制度選擇的重要原因。美國實際上有五十一套司法體制,和大多數民眾打交道的不是美國法院,而是加州、賓州、田納西州或其他州的法院,故儘管有兩億多的人口,聯邦最高法院並不需要承擔所有終審救濟的功能,採取裁量上訴制使它可以在每年約四千件上訴案中挑選有原則性爭議的一百五十件左右來審理(註十七),可以說客觀法律維護的功能遠勝於主觀權利救濟的功能。這和歐陸國家不論是否採聯邦制,因為司法偏向中央集權,總有相當數量的下級法院案件湧進終審法院,使法律審的終審法院某種程度仍要扛起主觀權利救濟的功能,縱採核可上訴制加以篩濾,案件數量仍然可觀,實不可並論。歐陸各國的終審法院法官人數不斷增加,且在法院多元化後再各分設多庭,便毫不可怪了 (註十八)。

    我國到底該朝美日的體制調整,還是繼續朝歐陸的體制調整,不能不考量這些文化和政經條件。制度本來就沒有絕對的優劣,適用於美國的,不一定適用於德國,把德國的制度移植到我國,同樣難保不會變質。制度的選擇,還是要回到我們自己的社會,從現行制度呈現的問題出發,配合政經條件,嘗試找出最符合成本效益的解決方案;而不是從抽象的模型出發,以為只要去頭去尾大刀闊斧的調整,社會問題就會自然遁形。故主張一元單軌制,即把現行多元審判體系改造為美國或日本式一元審判體系,把終審法院法官削減到只剩九或十五人者,便須對以下問題負起說明與舉證的責任:第一,如何挑選兼通各種公私法領域的法官,而能確保終審法院在憲、民、刑、行政等法律領域發展的現有地位,且不說進一步的提升?二,在終審法院的總產能減少了大約百分之九十五以後,其原來承擔的權利救濟與錯誤糾正功能勢必大幅降低,以八十七年最高法院民事案件發回更審的比例占全部終結案件的三八•三三%,自為判決占〇•二一 %;刑事案件發回更審的比例占四二•三八%,自為判決占〇•九九%;行政法院撤銷原處分或決定所占的比例也有七•〇六%(註十九)觀之,試問:改革者建議用什麼來彌補此處功能的減少?這恐怕不是泛稱強化一二審裁判品質,或採用核可上訴制加強篩濾案,件就可以搪塞過去。此類訴訟制度的改革或可抑止案件的繼續累積,使法官可以較為正常的辦案,但如前所述,即在採取核可上訴制、下級法院的裁判品質也相當高的德國,終審法院仍須不斷提高產能來會應社會的需求。如果為了縮小終審法院的規模,寧可犧牲人民的司法受益權而不考慮補救,豈不是削足適履,買櫝還珠?但若為彌補救濟功能的降低而在終審前再增加一個審級,是否符合資源效率及人民速審的權益,也不能無疑(註二十)?三、美國法的法官角色猶如社區中的正義化身,個人色彩鮮明;歐陸法系的法官則比較像一個中規中矩的司法官僚,以嚴謹而近乎機械的方式把法律適用於個案。在我國整套法律人養成教育與管理制度顯然都接近後者的情況下,僅改變終審法院的組織,或更大幅度的改變整套法院結構,司法是否仍能順暢運作而發揮相同的功能?或者還需要配套的改變法律人的養成教育與管理制度,包括諸如以選舉方式產生法官?又如何保證人民樂於接受這樣大的改變,是否有什麼實證研究顯示當前人民對司法的不滿意,果眞是來自對司法體制的不認同?假如不能證明大幅改變法院結構會帶來明顯的利益,或更接近我國的法律文化;反之,配合推動金字塔型的訴訟制度,若只需在現行終審法院的規模内實施專業分庭,即可產生與金字塔型法院結構相同的效果,卻又可收專精化之利,並保持高度權利救濟的產,則我們有什麼理由一定要捨長就短,捨近就遠?

    五、行政與審判應分離還是合一

    至於審判體系的調整,和司法行政權的歸屬問題,本來沒有一定的關係,應該分開來談,但因為目前兼掌解釋與司法行政的司法院是否該「審判機關化」,最近幾年不斷被提出,甚至司法院自己也以此為政策方向(註二一),遂使建立一元化審判體系的主張多了一個論點,即美日模式的一元化審判體系較有利於司法院審判機關化目標的達成。然而姑且不說司法院這個機關的組織功能要不要調整,和審判體系要不要一元化的問題比起來,在決策上毋寧應屬手段的層次,沒有為了司法院審判機關化而去大幅調整審判體系的道理,更何況追究起來,司法院審判機關化的主張根本是建立在一個語意含混的指摘上:司法院掌理司法行政的現制已使行政凌駕審判之上(註二二)。一個很簡單的邏輯,如果不得干預審判權行使的司法行政仍有所謂「凌駕」審判的問題,則把行政權交給不行使審判權的司法院,或交給行使終審權的司法院或最高法院,司法行政不同樣是凌駕審判,為什麼當法官以行政長官的身分行使行政權時,就突然不構成「凌駕」了?如果凌駕的眞正意涵是「有干預之虞」,則日本經驗顯示,上級法院法官以其上級審權威再加上行政權威,對下級法院審判獨立的扭曲更為可怕(註二三)!又若此說眞正擔心的是非審判機關的司法院對外部壓力缺乏抗壓性,則顯然忽略了施壓和抗壓的程度其實更決之於整個政治結構,在政治多元化以前,即使把行政權交給終審法院,干預仍然可以通行無阻,日本在自民黨長期獨享政權的時代就是如此(註二四);反之,我國在政治多元化以後,職權上獨立於行政立法兩院,而且有自主編訂預算權的司法院,又怎會沒有高度的抗壓性?可見眞要維持純淨審判空間、排除一切對審判人員業務的管理的話,只有完全廢除司法行政一途—還不只是讓司法院以審判機關來掌理行政,或者「淡化」行政而已。一旦走到這一地步,我們不禁又要問:在這種聽由法官各憑良心,法院各自為政的司法體制下,人權保障將伊於胡底?

    事實上,主張一元化較有利於司法院審判機關化者,還錯把美國和日本的司法體制當成同一種模式,以為兩者都由最高審判機關兼掌全國司法行政。殊不知,美國不僅因為司法區隔為五十一個互不統屬的體系,而與單一國的日本不可並論,即在聯邦司法體系,最高法院也從不兼掌聯邦的司法行政(註二五)。日本從明治維新建立現代法制開始即採一元審判體系,惟戰前司法行政權由司法大臣掌理,大審院並不兼司,戰後強調以「國民的司法」取代「天皇的司法」,改由最高裁判所兼理司法行政,所屬事務總局有職員一千多人(註二六),與其說是司法省的審判機關化,不如說是最高裁判所的行政機關化,堪稱民主國家中十分少見的司法體制。足見採一元審判體系者未必賦予終審法院司法行政權,如美國;由終審法院掌理司法行政權者,審判體系則又未必一元化,如智利、瓜地馬拉(註二七)。不大權旁落事務機關,造成不須負責的事務官「凌駕」法官,日本即是如此(註二八)。第二,期待法官跳出本位主義和專業的思考,從社會需求的角度去制定司法政策,甚至推動對法官的改革,幾乎是強人所難,太不實際。第三,受到特別身分保障的法官,也不易令其負起政策責任。此所以大多數民主國家的司法行政權還是交給向國會負責的行政部門,而讓法院承擔單純審判的功能。我國目前司法體制創新之處,在把司法行政權交給不對立法院負責的司法院,其優點在於較可排拒直接間接來自民意代表的審判干預,缺點則在對民意的感受與回應上可能不夠敏銳,但司法院本身不行使審判權,就此則和多數國家所採的審判與行政分離原則相同。司法院唯一行使的解釋和政黨解散審判權,也是由大法官合議行使,司法行政權則由不具大法官身分的司法院長行使。民國九十二年以後情況將稍作調整,司法院院長、副院長將由大法官並任,惟院長不受任期保障(憲法增修條文第五條第一、二項)。此一通過司法院長、副院長「大法官化」所達成的司法院審判機關化,又是我國的另一創新,即由非主要審判體系的憲法解釋(審判)機關來行使司法行政權,但又非合議行使,而是由首席大法官的院長單獨行使。不論從人民權利救濟或法律秩序維護的角度來看,都看不出此一新設計比起現行制度在功能上會有何提升(註二九),只是對司法院必須審判機關化的信徒而言,司法院終於在某種程度上「審判機關化」了。

    結語

    我國現行法院結構區分普通法院和行政法院兩大體系,前者為三級,後者即將從一級增為二級。另外還有公務員懲戒委員會,依大法官解釋也要法院化(釋字第三九六號解釋)。和歐陸法系大多數國家一樣,不僅法院多元化,而且終審法院人數也不採定額,最高法院和最高行政法院都分設多庭,因此受到法官太多、法院太複雜的質疑,相對的,美日金字塔型的法院結構就有高度吸引力,加上最高當局的揄揚,已成為最受矚目的改革方向。但個人仍認為,司法體制的形成必有其歷史背景,相當程度的會反映一國的法律文化和社會需求(註三十),因此任何原則性的改變,所生的「體制相關成本」都不容低估,若非在權利救濟或法律秩序的維護功能上確可大幅提升,最好不要輕易嘗試。在現代工業國家,訴訟案件快速增加而成為法院無法承受之重,已是不分法系的普遍現象,因此基於資源效率的考量,把訴訟制度、乃至法院結構都朝金字塔型的方向去調整,在理念上絕對是合理的,但只要再深一層分析比較,就知道現代歐陸國家的司法體制其實也都符合此一理念,只不過在不同的法律文化基礎上,發展出一種更精緻的金字塔群模式,其關鍵就在終審法院實施專業分庭。故對我國而言,在現狀的基礎上再出發,合理的調整就是修改訴訟制度,同時在最高法院及最高行政法院實施專業分庭,如果調整成功而使二審和終審法院案件都能適度減少,則再酌情減少法庭數,甚至裁減法官名額,都非不可能。但若捨此終南捷徑不由,而一定要以遙不可及的美國或日本模式為目標,去作翻天覆地、萬里長征式的體制革命,則種種後果,恐怕會遠超出今天放言高論者所能想像。在審判體系維持多元不變的前提下,司法行政當然還是由司法院來掌理。至於是否從規模經濟,以及司法行政首尾一貫的角度,把現行隸屬行政院法務部的檢察體系也歸併進來(註三一);司法院是否擴大設置院會,使司法行政的重大決策皆有合議的基礎,而把審、檢、辯、學的代表都適度納入,以彌補其制度上拙於回應民意及監督不足的弱點(註三二),都是値得研議的改革方向,因已逸出本議題範圍,此處暫不深論。

    【註】

    一、參閱司法院,司法改革目標及改革進度,八十七年七月,頁五一—五六

    二、拙文,司法院審判機關化被「主義化」了,聯合報,八十八年五月十八日,民意論壇

    三、可參照聯合國公民及政治權利國際盟約第十四條

    四、最近的研究可參蘇清恭,如何加強民事第一審事實認定之功能,司法研究年報第十八輯第二篇,八十七年

    五、參閱陳計男,吳明軒,林永謀等所撰,確立第三審法院法律審之界限及加強一二審法院認定事實之研究,司法院印行,七十二年,司法院還屢次頒布加強一二審法院認定事實功能注意事項、最高法院加強法律審事實審界限等規則

    六、當事人常故意把有利事證留到二審發揮突襲效果,而多打一審級對雙方律師也有共同利益

    七、以八十七年刑事上訴案件發回或發交更審次數為例,在總共二〇六五件中第一次發回或發交更審者一一七六件,占五六•九五%,第二次者四七五件,占二三•〇〇%,第三次者一九七件,占九•五四%,第四次者九七件,占四•七〇%,還有五次者,一二〇件,占五•八一%,參閱司法院統計處編印,八十七年「司法統計提要」,頁一〇

    八、有關我國人民認知及處理法律事務各種障礙因素的研究,可參閱我與陳義彥教授在七十四年所作的實證調查報告(未出版),國科會專題研究成果報告,74-0301-H-004-4,七十五年

    九、去年再度帶動討論的是德國法官協會主席Voss,在國會聽證中表示贊同把公法各審判體系合而為一,結果引來各方撻伐,可參DRiZ 1999, 50ff.;去年新上任的社民黨聯邦司法部長Daubler-Gmelin雖未明說,但似乎也想朝此方向改革,DRiZ 1999, 45;勞工法院、社會法院方面反對理由可參DRiZ 1998, 505,; 1999, 6ff.; 139ff.

    十、八個特別法庭包括卡特爾法庭、聯邦法官事件庭、公證人事件庭、律師事件庭、專利師事件庭、農業事件庭、會計師事件庭、稅務失事件庭等,除卡特爾法庭外,都有非職業法官參審。

    十一、手邊只有一份德國一九八五年的司法統計,當時聯邦法院的法官總計已經達到四九三人,其中憲法法院一六人,普通法院二五九人(含獨立於民刑法院的聯邦專利法院),勞工法院二五人,社會法院四〇人,行政法院五二人,財務法院五二人,公務員懲戒法院四九人

    十二、以行政訴訟體制和我國最接近的奧地利(未如德國再細分,且也是一級一審)來說,其人口只有八百多萬,行政法院卻分成十一庭,而有五九位法官(連同院長、副院長和庭長),比例上遠多於我國,最近幾年該院每年收件都超過六、五〇〇件,參閱 Machacek, Rudolf, Austrian Contributions to the Rule of Law, 1994, 33, 36f

    十三、參閱 Odersky, Walter, Der Bundesgerichtshof, http://www.uni-Karlsruhe.de/-bgh/aufgabe.htm#to, 1996,6,2

    十四、事實上專業分庭的想法一直都有人提,相關法規雖未規定卻也不禁止,但最高法院和行政法院始終未朝此方向分案,據說主要的考量在於保持分案的隱密性,以杜流弊,惟若到了今天,終審法院還要靠這種保密分案辦法才能保障審判的獨立與公平,甚至犧牲專業分庭的種種優點,防弊的考量必須提得這麼高,而對終審法官的信任又只能壓到這麼低,則很難想像改革要在何種基礎上進行。

    十五、德國終審法院的法官只在專業領域享有高知名度,比如去年來我國訪問的聯邦行政法院庭長Dr. Gäntzsch,就是因為在土地、建築法方面的權威著作受到重視,而被從全國工商總會(DIHT )直接徵召到聯邦行政法院審理土地法案件的專庭,再獲遴任為庭長。就非常重要的土地法建築法實務而言(比如核能電廠發照問題),他已經是金字塔的塔尖了,但在德國社會卻可說沒沒無聞。

    十六、以德國聯邦普通法院為例,其編制員額就從一九五〇年的六四人一路增加到現在的一二三人(不含專利法院),幾近一倍。

    十七、Caldeira/Wright, The discuss list: Agenda building in the Supreme Court, Law & Society Review, Vol. 24, No. 3( 1990 )

    十八、純粹法律審的法國最高法院(Cour de cassation )僅僅五個民事庭每年處審理的案件就多達一五、〇〇〇件(與其未設上訴限制當然有關係,比起前十年已增加三倍,故最近也準備採取某種核可上訴制),相對於英國的終審法院House of Lords 一年只處理大約七〇件,角色功能可說截然不同(法國最高法院現有法官連刑庭共一二七人),參閱Cruz, Peter De, comparative raw in a hanging World, 1995, p. 75

    十九、司法統計提要,前註七,頁五,九,一三

    二十、民國七十七年司法院召開的司法會議曾就改採四級三審制熱烈討論,其重點在於以簡易程序大量消化案件於初級法院,但多數與會者仍抱持疑慮,詳參司法院編印,司法院七十七年司法會議彙編,頁六六—八五。事實上採四審三級也不能保證最高法院的案件負擔就可以減到只需一個庭,德國掌理民刑事審判的普通法院向來即採四級三審,仍不能阻止最高法院的規模不斷擴大。

    二一、施啓揚院長時代還只說到「研議司法院朝審判機關化方向調整」,參閱司法改革目標及改革進度,壹一㈡,八十七年七月,翁岳生院長時代已經更進一步強調以司法院審判機關化為「遠程目標」,參閱司法改革具體措施,八十八年三月二十九日

    二二、較深入的辨正請參拙著,司法改革的再改革,八十七年,頁二〇七—三〇三

    二三、據曾經以交換法官身分長期觀察日本最高裁判所的德國法官Gäntzsch(前註一五)相告,下級裁判所法官在與最高裁判所法官開會時無人敢表示不同意見,只能等會議結束後私下表示,某位地方裁判所法官因公開在媒體上批評最高裁判所的判決,甚至受到嚴厲的處分。

    二四、參閱陳榮和,從日本司法制度之變革析論我國當前司法改革,收於李鴻禧教授祝壽論文集:現代國家與憲法,八十六年,頁一〇四七-一〇四九,Ramseyer, J. Mark, The puzzling ( in ) dependence of courts: A comparative approach. The Journal of Legal Studies, VOL. 23 ( 1994 ),721-747

    二五、請參拙著,司法改革的再改革,前註二二,頁二九二—二九六

    二六、參閱李志鵬、李鐘聲、史錫恩所撰:「考察美、日、馬、泰、新五國憲政制度報告」,司法院印行,八十二年,頁七七

    二七、智利的最高法院依憲法享有對司法人事有高度決策權,並對下級法院行使行政監督,但另有憲法法院、選舉核定法院、軍事法院等,不在其管轄範圍;瓜地馬拉的最高法院甚至有編制預算權,但在普通法院外還有行政法院、軍事法院與會計法院

    二八、陳榮和,前註二四,頁一〇三九—一〇四四

    二九、事實上可能還會造成某些功能的障礙,可參李模,大法官不宜兼任行政職務,工商時報專論,八十六年七月十七日

    三十、我國最高法院在民國十六年設置時,即採歐陸法系通行的大法院體制,設民事二庭、刑事一庭,後因案件遞增而不斷增員加庭,到了民國三十五年因戰後案件遽增,一度計畫民刑庭增至三十二庭,後因種種困難,到還都時只能設置十七庭,民國三十七年仍然增加到二十四庭。遷台以後,即大幅縮編,規模最精簡的時候(民國三十九年底)曾縮減到民三庭刑一庭,以後又因案件不斷增加而使此一曲線再度翻升迄今(刑十一民七),惟這五十年間上升曲線也不是完全平滑,曾經幾度為精簡而縮編。設立於民國二十一年的行政法院也是一樣,組織法一開始規定設二或三庭,實際上案件極少,遷台後亦復如此,到了民國六十年代才隨經濟發展而快速增加,但在民國七十年還維持三庭的規模;;以後因案件增加速度過快(民國七十八年收件還只有三、五五六,到了去年已有八、五九九件,十年增加一倍有餘),七十九年增為四庭,再遞增到現在的五庭。歐陸各國的情形也都是如此,不贅。

    三一、參閱拙著,司法改革的再改革,前註二二,頁二六九—二七八

    三二、同前註,頁二三八—二四一

    二、缺乏理念的體制混合—一元多軌制方案將使司法院變成功能混亂的司法大雜院—

    前言

    在幾個司法體制改革方案中,所謂的一元多軌制是實質變動較小的一案,簡單說,就是把原來在司法院外另行設置的三個審判系統的終審法院「搬」進司法院,最高法院和行政法院原有的法庭,以及公務員懲戒委員會都變成了司法院内的法庭,即民事庭、刑事庭、行政訴訟庭,原為司法院成員的大法官也不再以會議方式行使解釋權,而一律改為憲法法庭。除了摘掉三位特任官的烏紗帽,並把書記官與人、會、統等單位重新整編以外,最多再把已經完成的高等行政法院硬體統歸各高等法院使用,而在法院内增設行政訴訟庭。管轄上較為實質的調整,是把公務員懲戒業務中的政務官部分改由憲法法庭審理,事務官部分則歸行政訴訟庭,不另設公務員懲戒庭,法律的統一解釋也改由民、刑、行政訴訟庭掌理。整體而言,雖然還是需要小幅修憲、修法,也許要花上一兩年的時間,但比起一元單軌制案的調整,至少已經是在可控制範圍的調整。

    我們仍然要問的是:為什麼要做這樣的改變?到目前為止聽到的最主要和唯一的理由,就是使司法院審判機關化,回到行憲準備時期的原始設計。然而若從功能適切配置的角度來看,這種全無指導理念的搬動所導致的體制混合,卻足以淆亂我國司法原來十分明確順暢的分工,不僅將使司法院的功能雜亂到「連本國人都看不懂」的程度,而且究竟是不是眞的回歸制憲者的本意,其實也大可懷疑。此所以在司法院定位委員會曾經討論的數案中,本案反而是最不被接受的一案,以下即簡單分析一下當時委員會諸君不接受的理由。

    一、割裂多元歷史傳統卻又全無一元化優點

    大陸法系和英美法系的分野,審判體系的多元或一元可說是一大關鍵(註一),兩者的差異不僅在於形式,更在於不同的分權觀念,德奧發展出來的行政法院雖已屬於司法權的一環,而與法國的原型不同(註二),但在法院組成上仍維持與行政部門密切交流的傳統(註三),使其判決能合理兼顧人權保障與依法行政而又無損於行政效率。我國清末改行西方法制,即以大理院為民刑事終審機關,到民國十六年才改稱最高法院。行政訴訟則起始於民國元年臨時約法第十條:「人民對於官吏違法損害權利之行為,有陳訴於平政院之權」,及第四十九條:「法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟,但關於行政訴訟及其他特別訴訟以法律定之」,民國三年北京政府公布「平政編制令」及「行政訴訟法」,即為我國行政訴訟制度的開端。當時平政院尚隸屬大總統,與司法權分離,一直到十七年國民政府才把行政法院改置司法院下,而與最高法院平行,三十五年行憲仍維持此一體制迄今,可以說從一開始就選擇了大陸法系的設計,並從法國模式修正為德奧模式,到今天已經有八十多年的歷史(註四)我國並和許多大陸法系國家一樣,從平政院時期起即在行政訴訟程序上採訴願前置主義,訴願權和訴訟權在憲法上並列,使行政救濟一律從行政部門的訴願開始而至司法部門的訴訟程序終結,功能不盡相同卻首尾相連,使行政救濟的多重目的都能兼顧,與採一元化國家不分訴訟性質,一律由相同的法院審理,不論在法官產生與訴訟程序上,都不刻意區分,可說截然不同。

    一元多軌制方案割裂了八十多年的多元審判體系傳統,改變為一元化的法院結構,卻又明確區隔民、刑、行政訴訟各法庭為多軌,與多元審判體系無實質區別,非楊非墨,難以歸類,倒還是小事。不能不問的是,此一法院結合所生成本究竟可創造何種效益?可以想像的效益,無非是人民上法院從此可以有「單一窗口」,而且就「法院行政」(非司法行政)而言,結合也可能帶來管理上的規模效益。但是進一步思考即知未必如此。首先,人民請求國家救濟的第一線,在民刑事訴訟是地方法院,在行政訴訟卻是訴願機關,而非法院,這正是我國不同於採一元化國家之處,故不論終審法院和高等法院如何結合,兩種救濟的本質不同仍使得單一窗口無法實現,而只要進入救濟程序,再往上聲請時本來就可得到原救濟機關的教示,結合與否並無任何差別。其次,數個原本獨立的行政單位結合,同質性越高應該越能產生規模經濟,但普通法院和行政法院審理案件性質迥異,不論在事務分配、案件受理輪分、記錄事務、檔卷管理等方面,都不可能統一,就法官、助理法官、法官助理的在職訓練與其他人事管理,也都勢必維持分流,再加上法院硬體不論在終審或高等法院本來就已分家,這樣統而不合,管理上恐怕只會徒增公文的往返,及原可避免的無謂爭議。這還是只就普通法院和行政法院來說,實際上還要加上特任官的大法官,以及公懲會委員,問題的複雜絕對可以加上幾倍(註五)。到底是規模經濟,還是規模的不經濟?

    二、既非分散違憲審查又減弱集中審查功能

    在現行體制下,司法院大法官獨占法律的違憲宣告權(憲法第一七一條第二項)與抽象解釋權(憲法第一七三條),最高法院、行政法院與公務員懲戒委員會則為民刑事、行政事件與公務員懲戒事件的終審機關,功能分工十分明確。就違憲審查制度而言,屬於非常典型的德奧模式,或集中審查制,審查結果具有普遍效力,而與採一元審判體系的國家,即由各級審理民刑事的法官隨個案爭議「附帶」做出法律是否違反憲法而不予適用於該案的判決,迥然不同(註六)。大法官違憲審查權與各法律終審機關的關連,在於三方面,一是人民要聲請大法官解釋法令違憲,須先在所涉個案用盡法院救濟程序,而仍受不利裁判且該法令具有裁判關聯性(司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款),二是各終審法院及其下級法院,在審理案件遇有法律抵觸憲法疑義時,得以其為先決問題裁定停止訴訟程序,「並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由,聲請本院大法官解釋」(釋字第三七一號解釋),三是大法官可認定終審法院的判例(釋字第一五三號、一五四號解釋)、決議(釋字第三七四號解釋)、案例(釋字第四四六號解釋)是否違憲而不得再予援用。三者都使大法官與其他終審法院雖基本上各為一定法律領域的終審機關,但既居於最高法(憲法)終審機關的地位,實質上仍可享有較高的權威,在許多採集中審查制的國家,如德國,即因此賦予憲法法院「憲法機關」的地位,為一般法院所無。

    這些在採集中審查制國家普遍存在的設計,是以憲法審判機關獨立於一般法院為其前提,運作起來才較為順暢,現在一元多軌制一方面維持集中審查制,另一方面卻又把憲法審判機關與其他終審法院以分庭的方式置於司法院内,其結果便是:第一,人民在司法院獲得不利的終局裁判後,再向司法院聲請解釋該裁判適用的法令違憲;第二,司法院的法官在遇到與裁判有關聯的法令有違憲疑義時,得以其為先決問題而停止審判,聲請司法院解釋法令是否違憲;第三,司法院可能必須解釋本院作成的判例、決議或案例違憲而不得再予援用。會發生這些人格分裂現象的原因,就在強把不同的法院塞進一個法院而把他「法庭化」,殊不知法庭是法院的内部分工,不具有獨立司法權,法院在人民的面前本來應該是一體的,如果因為分庭而出現見解歧異,是不得已而須在制度上設法防免的(如設置聯合法庭),像這樣在制度上就以法院人格分裂為常態的設計,其不合理可說甚明。如果一元多軌制方案的精髓,就是把司法院設計為一最高及唯一的審判機關,則不應再容許其内部存有高低不同的審判權,否則多軌和多元何異?若說這樣不通的設計在運作上不會在庭與庭間發生齟齬,在人民心目中不會打上重重的問號,其誰能信?難道發明此一舉世所無制度者(註七),沒有加以說明的義務?

    三、司法行政權歸屬不明而權責更難以釐清

    此外,現行體制下全國的司法行政是由不行使一般審判權的司法院掌理,而因司法院採首長制,大法官專司解釋(憲法第七八、七九條),即由院長綜攬司法行政權,而由副院長佐理。司法行政權則涵蓋法律案的研議提出(釋字第一七五號解釋)、年度司法概算的編定(憲法增修條文第五條第六項)、對各級普通法院及分院、各級行政法院與公務員懲戒委員會的監督(法院組織法第一一〇條、行政法院組織法第四一條、公務員懲戒委員會組織法第十六條)及人事、會計、統計、資訊等業務,分工非常明確。改採一元多軌制方案的結果,司法院的成員(Organwalter )突然多了近百人,分工上立刻產生問題,司法行政權的主體與客體似乎都將陷於不確定。首先,如果司法院直接掌理各種訴訟的審判,是為了還原憲法的原意,則當初主張司法院應為終審機關,類似美國最高法院者,都特別強調司法院應不再掌理司法行政權,一如美國,除各法院内部行政外,全國司法行政即應改隸行政院(註八),但一元多軌制方案又傾向於保留司法行政權於司法院,一如日本,顯然又非制憲者的原意,恐怕有再說明的義務。其次,一旦改為審判機關而兼理全國司法行政,又會產生獨任還是合議的爭議,憲法並未明文規定院長獨任司法行政,過去是因為大法官專司解釋,行政權由院長獨攬即為當然解釋,當各終審法院併入司法院以後,是否仍當然由院長獨攬即不能無疑(註九),不論有關法案、預算或下級法院的監督,法官們大概都希望有一定的參與權,這時候很可能就會掉進日本戰後司法在獨任與合議間擺盪的同一困境:合議固然比較符合民主原則,但法官忙於審判業務,哪有時間參與所有重大司法行政,最後只好選擇性的參與,大權逐漸旁落由事務官組成的龐大業務單位。另外一個問題是,大法官要不要參與,會不會抵觸憲法第七十九條第二項?此外,貴為憲法機關的司法院本身自然不在行政監督之下,故不論採獨任或合議制,過去仍得由司法院監督的各終審法院業務,都將完全脫離監督,積案的問題恐怕更難有效解決。

    事實上,由審判機關兼掌司法行政,本來就是極壞的設計,為大多數國家所不取。法官很難擺脫本位主義,再加上身分保障,要期待法官組成的司法院回應民意去對訴訟制度或其他司法業務作徹底改革,即使不能說是與虎謀皮,又何異緣木求魚?其他日本經驗暴露的缺點已在前文說明,不復贅述。更何況我國司法院依大法官解釋享有法律案提案權(第一七五號解釋),由職司審判者掌理部分立法權,將完全打亂立法司法兩權的分界,蔚為世界奇觀。一元單軌制已是如此,採一元多軌制只會使問題變得更形複雜,比如為強化其正當性與對民意的回應,在採一元單軌制的情形,還可明定十五位法官定期改選,若採一元多軌制,是否也要全部一百多位法官定期改選,司法院眞的是不嫌麻煩?

    四、憲法原留有寬廣解釋空間何須作繭自縛

    一元多軌制方案製造了以上這許多問題,完全不是基於任何制度上的必要性或合目的性理由,純粹只是認為現行體制違憲,而只有此一方案才符合憲法的要求。然而且不說本案内容也必然涉及修憲—至少就大法官審理政務官懲戒及統一法律解釋改由非憲法法庭掌理部分I,顯然自失立場,就是回到憲法來看,現制是否當然違憲,一元多軌制是否比較合憲,恐怕都還大有斟酌餘地。

    憲法解釋不能拘泥於文義,正如其他法律解釋,還須就條文意旨、歷史、體系等作綜合考察,尤其要掌握反映社會變遷而累積的憲法變遷,才符合現代國家憲政主義的理念。主張司法院必須審判機關化,從而一元化者,主要及唯一的依據就是憲法第七十七條:「司法院為國家最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒」,認為依一般文義掌理應指直接行使,故司法院另外設置法院當然即構成違憲。然而掌理文義上是否非限於直接行使不可,已經非無討論空間I考試院向來也是另設部會行使考選、銓敘及公務員的保障培訓。即以同條明顯區隔審判與懲戒而言,大法官從第三九六號解釋起,不也超越文義而從憲法保障人民訴訟權的角度,強調懲戒的「審判化」?何況文義解釋還須置於體系的脈絡來進行,作為憲法機關之一的司法院,和所有其他憲法機關一樣,也有基本成員,試問,如果司法院要直接行使審判及懲戒權,在它僅有的成員—院長、副院長、大法官中,究竟該由誰來行使? 一元多軌制方案的設計是由原終審機關的法官、委員繼續行使,但憲法規定的司法院並無這些成員,又怎麼能把司法院的主要職權交給這些人行使?也有人主張應由行使解釋權的大法官來行使,但憲法明明規定大法官專司解釋,制憲大會速記錄顯示這是制憲者明確的意旨(註十),故剩下唯一 「合憲」的解釋,就是由院長、副院長來行使審判及懲戒權,試問此於法理可通、於事理可行嗎?再從歷史解釋來看,歷來主張採一元多軌制者多忽略了制憲時有關司法體制的流派爭議,一邊以民青兩黨為主,偏向把司法院轉型變成類似美國最高法院,一邊則多為五權教義派,偏向維持司法院與審判體系分離的制度,正如許多其他條文,最後通過的實際上是兩方的妥協,因此再執一方見解來作解釋,當然會處處扞格。五權派在最後關頭的反撲還是留下了若干斧鑿痕跡,除了限制大法官專司解釋外,比如刻意把第七十七條從原來的「最高審判機關」改為「最高司法機關」便是(註十一);第八十二條保留五五憲草中「各法院及各級法院」的用語,而非司法院及「以下」各級法院,其區隔司法院與法院的用意昭然,在作文義、歷史解釋時又豈能視而不見?在這種制憲者理念不統一的情形下,個人認為最合理的解釋,應該是藉第八十二條的廣泛組織立法授權,基於實現人民訴訟權、履行國家司法給付義務的考量,對司法體制去作最彈性與符合時宜的選擇,現行體制和一元多軌制應該都是憲法容許而得由立法者自由形成的司法體制,大可不必自我設限。行憲準備期間,國民政府公布的司法院組織法草案,一方面設大法官會議,由九位大法官組成(第三條),另一方面又分設民事庭、刑事庭、行政訴訟庭及公務員懲戒委員會(第四條),但尚未實施即於同年修改回復司法院與各終審法院分離的舊制(註十二),顯然當時多數人都肯定憲法已保留了立法形成空間,故若到今天反而回頭以「回歸憲法」的理由,否定民國三十六年以後又繼續實施了五十多年的體制,使其陷於前所未見的混亂,憲法解釋竟可以武斷恣意一至於斯,寧不令人徒自扼腕,書空咄咄!

    其實憲法解釋難免各有所見,既經大法官加以解釋,便有如同憲法的效力。而大法官早在有關司法院定位最重要的第八六號解釋,已經對司法院與最高法院的關係作了十分明確的闡述:「憲法第七十七條所定司法院為國家最高司法機關,掌理民事、刑事訴訟之審判,係指各級法院民事、刑事訴訟之審判而言。高等法院以下各級法院及分院,既分掌民事、刑事訴訟之審判,自亦應隸屬於司法院」。足見所謂掌理,並非本身直接行使審判權,而是對各級法院所行使的審判權基於主管機關地位監督負責,所謂各級法院,從高等法院以下法院「亦應隸屬」的文字即知當然包含「原已隸屬」的最高法院,顯然採取的是司法院與最高法院分離的體制。民國六十九年司法院的變制就是以本號解釋為依據,只要本號解釋未變更,如何能說現行體制有何違憲之處?其後在民國七十一年大法官又作成第一七五號解釋,認定:「司法院為國家最高司法機關,基於五權分治彼此相維之憲法體制,就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使事項,得向立法院提出法律案」,提出法律案者即政策制定者,司法院主管司法行政(含政策)的功能定位也更為確立,大法官當時會作此解釋,即以司法院不直接行使審判權為默示的前提(註十三),再次顯示大法官對現行體制合憲性的肯定,故現在若以憲法理由而改採一元多軌制方案,從憲法觀點看,反而是治絲益棼。

    結語

    司法問題經緯萬端,改革資源卻相當有限,故任何改革方案皆必須仔細評估問題的迫切性與方案的可行性,非迫切的問題,可不必急於處理,沒有問題的,更不應製造問題。紛擾多年的司法院定位問題,就是一個經不起深入剖析的「假」問題(pseudo-issue),從這個假問題出發,構思出來的任何調整,都是資源的浪費。但如果說一元單軌制是為了一個很容易達到的目的做了過大的調整(參見前文),而將不必要的消耗已經十分拮据的改革資源;一元多軌制令人不敢恭維之處,則在以一個小小的調整即造成整套體制理念的扭曲,乃至功能的大幅降低。一元單軌制也許是不必要的為了另一種體制理念而放棄了現有的體制,一元多軌制卻是為了一個完全不具理念内涵的口號(司法院審判機關化)而乾脆放棄所有體制理念,使得司法院眞的會變成一個面目模糊、左支右絀的司法大雜院。個人無意美化司法院的現狀,但問題顯然不在它的體制功能定位,而在内部組織尚未調整到足以回應社會需要的狀態,司法院亟需吸納更多現代管理的知識,引進更多元的專業觀點和民意,而成為一個更具積極、前瞻性,有政策規劃與執行能力,並可代表司法人員與社會溝通,乃至教育民眾的機關。若一定要把司法院審判機關化,卻又不同時讓出它的司法行政權責,只會更削弱它的功能,拖延改革的進程,不論採一元單軌或採一元多軌皆然,應該已經是不能再清楚的一件事了。

    【註】

    註一、參閱章孝慈譯,大陸法系之傳統,民國六十七年,第十三章

    註二、Cruz, Peter De, Comparative Law in a Changing World, 1995, 77-78;拙著,司法改革的再改革,八十七年,頁249

    註三、在德國因為一般高等行政人員和法官一樣都需通過相同的國家考試和分科訓練,而具有任法官資格,因此從行政部門遴選人才轉任法官,可說稀鬆平常,各邦更常見制度化的交流。奧地利行政法院(只有一級)則明文規定其法官至少要有三分之一具有任普通法院法官的資格,四分之一曾在各邦行政部門有實際任職經歷,參閱Machacek, Rudolf, Austrian Contributions to the Rule of Law, 1994, p. 30

    註四、參閱司法院印行、司法院史實紀要、第二册、民國七十一年、頁一三六七以下

    註五、比如,大法官每年有一個月的出國考察假,如果其他各庭要求比照,放還是不放?

    註六、關於兩制利弊的比較分析,可參拙文,法官是否應有違憲審查權,收於「合憲性控制的理論與實際」,八十三年,頁一九二

    註七、唯一有些形似的,是西班牙的最高法院,它也依不同事件分為五庭,但一則憲法法院獨立存在,不設在最高法院内,二則最高法院也不兼理司法行政,與一元多軌制的設計還是有很大的差距,就此可參拙著,司法改革的再改革,八十七年,頁二二八—二二九,二八八—二九一

    註八、就此說得最清楚的是釋字第八六號解釋所附不同意見書。

    註九、僅以司法院院長、副院長為總統特任且經國民大會同意,尚不能推出應採獨任制的結論,考試院的情形即可為一反證。

    註十、查制憲國民大會速記錄,當時與會代表即曾明確指出:「現在最高法院推事約有百餘人,掌理全國訴訟,尚感人力不敷,倘將來設大法官百餘人,甚為困難。我國最高法院與美國不同,大法官須對全國人民解釋法律,在歐美各國大法官除辦普通審判外,兼為解釋憲法,故於條文中決定增加掌理前條規定事項數字,對大法官任務作明確規定」,參閱國民大會制憲會議記錄謄正本(四),頁18-19;又當時也有代表反對限制大法官只掌理解釋而提出修正案,證明第七十九條的規定絕非制憲時整理條文的誤植,如某些學者所主張,參閱國民大會實錄,頁一三六八

    註十一、參閱國民大會實錄,頁477

    註十二、參閱史錫恩,司法院掌理審判之研究,載於司法院大法官釋憲四十週年紀念論文集,七十七年,頁191

    註十三、當時持有提案權說者以林紀東大法官最具代表性,他就強調:「現制下之司法院,與論者心目爭之司法機關(如美國之最高法院),是否完全相等,已非無可疑,謂司法院有提案權之後,即將紊亂立法與司法之分際,尤未免過甚其詞」,收於陳翰珍編著,司法院提案權資料彙編,七十二年,頁二七一

    三、司改會議的法律性質—全國司法改革會議是且只是司法院召開的擴大諮詢會議—

    前言

    本次全國司法改革會議和司法院在民國七十七年召開的司法會議,民國八十三年召開的司法改革委員會都有諸多不同,包括召集者、組成方式,乃至會議名稱,使得會議性質為何,所作決定有何效力,都處於一種不確定的狀態。對於會議成員而言,此一不確定勢將影響其發言及其他會議行為,所謂名不正則言不順,言不順則事不成,過去的經驗也顯示,由於對會議的認知不同,不僅在議事過程中經常出現「有無不當運作」的指責,會後還不時為了「是否違反決議」而迭生爭議,為免重蹈覆轍,以下即從法律角度,簡單剖析本次會議的性質。

    一、司改會不是總統召集的院際協商會議

    在本次會議的「會議手册」裡,對會議的緣起有這麼一段說明:「總統深切了解司法改革是全民的任務,不能端賴司法院或民間團體努力,尚須行政院、考試院及立法院等機關協助配合,始得圓滿完成,乃當場首肯召開全國司法改革會議,並指示司法院籌辦」,似乎是碧統召集的會議。再從本次會議有官方代表五十人,含審判機關代表二十三人、檢察機關代表十七人、行政院曁所屬機關代表五人、考試院曁所屬機關代表三人及監察院代表二人,另有立法院代表六人,可說是五院到齊,不免令人聯想,是不是總統依憲法第四十四條召集的院際協商會議?

    然而院際協商會議以院與院間發生特定爭執為前提,司法改革涉及的事項雖可能引起院際爭執,但籌備本會時還只有改革司法的抽象目的,並無確定主題,遑論爭執,此其一。如果是院際協商,參加者只能是相關院的院長,再放寬解釋也應該是經院長授權而可代表該院立場者,本次會議五院代表是否都能代表該院,已不得而知,更何況還另有國大代表三人,及非官方人士總共五六十人,因此連「準」際協商會議的性質都沾不上,此其二。既非憲法第四十四條的會議,總統又是基於何種立場就司法改革問題召開會議,大概只能朝類似國是會議或國家發展會議那樣的「體制外」會議去定位了?果然如此,則一方面因為是體制外,即當然不生法律上的效力,而至多有政治上或道德上的壓力,另一方面則尚須面對憲政上有無足夠「正當性」的問題。

    二、司改會不是自外改造的司法國是會議

    體制外的會議雖只不能產生任何法律效力,但因可能形成政治或道德上的壓力,因此對於體制内的機關會產生一定程度的影響,非有相當理由,體制内的機關自不宜召開這樣的會議。民國七十九年李登輝總統就任第八任總統後邀集各界人士舉行國是會議,啓動了以後的憲政改革,這個會議就是一種體制外的會議。由於當時國家面臨的局面,是持有改革之鑰的國民大會和立法院,正是被改革的主要對象—也就是所謂的「萬年國會」問題。第一屆中央民代雖於國是會議召開前一個星期,已因大法官做出第二六一號解釋而確定至遲於一年半後全部退職,但一則憲改不能等到一年半後才開始,再則大法官解釋只能令資深民代退職,終無法創造第二屆中央民代的法源,因此透過國是會議這樣的體制外會議來形成強大的改革壓力,以高度社會共識來迫使第一屆國大與立法院修憲修法,便是政治上比較可行,而又不違法的一種權變之道。但等到這種憲政瓶頸完全排除以後,類似的體制外會議即很難再合理化。司法問題儘管複雜,而且往往需要協調其他各院提供支援,仍應由權責機關盡一切努力去推動解決,這種困難也絕非司法獨有,故循國是會議模式由外而内的施壓,顯然已欠缺正當性。

    三、司改會不是政黨協商的司法國發會議

    體制外會議還有一個更近的先例,就是民國八十五年李總統當選第九任總統後,邀集包括各政黨代表及社會人士舉行的國家發展會議,這個會議的主要目的在研議更大幅度的修憲,對於負責修憲的國民大會和立法院而言,當然又是一個體制外的會議。但因為修憲需要跨過四分之三多數的高門檻,依憲法意旨本來就應該透過政黨協商,使任何憲法修正都只能在高度共識基礎上完成,以維護憲政秩序的安定。然而在朝野政黨基本上都是外造型政黨,而國民大會黨團在各政黨決策體系中又都不具有核心地位的情況下,政黨協商事實上只能在國民大會以外來進行,但當時國、民、新等主要政黨尚未能完全破除歷史情結,黨與黨的溝通管道並不順暢,故李總統以元首的崇高地位,以政黨為主要對象由其自行決定參加人選而邀集與會,似乎仍可說是在政黨政治發展未臻成熟的階段,一種可以接受的權宜做法,無論如何,從事後會議果然形成若干重要共識,而且在第三屆國民大會中順利通過修憲高門檻的結果來看,我們很難再完全否認其憲政上的正當性。

    但要以國發會作為全國司法改革會議的先例,先要檢視兩者在目的上是否相似。司改會不是以修憲為目標,不涉四分之三高門檻的問題,故也無需政黨協商。因此透過類似國發會這樣由政黨主導的會議,由外而内的迫使司法院決定司法改革方向,可說完全不具憲政上的正當性。司改會的組成,從籌備到選擇邀請對象,部分雖也類似國發會採「發包」方式—即由機關或團體自行推派—,但都不涉及政黨因素,因此把它比擬為司法國發會,可說同樣不倫。

    四、司改會是而且只是司法院的諮詢會議

    因此儘管本次會議在某些地方不刻意突出司法院的地位,比如稱會議而不稱委員會,發函以全國司法會議為主體而不稱司法院,而且如前所述,在會議手册上暗示由總統召開、司法院「籌辦」,但從嚴格的法律角度來看,當然仍是司法院因業務需要而主辦的會議。這一點,在第一封由翁院長具名的邀請函表達的最清楚。李總統並無召開司法改革會議的正當理由,實際上也並未「召開」,而至多只是非正式的以元首權威「促請」司法院召開。全國司法改革會議既非國家機關,也不具有任何法律人格,當然更不可能是會議的召集者。至多可以說,司法院基於本次會議目的在廣泛收集各界對司法興革的意見,為求其周延,並避免予人「主導」印象,而授權少數籌備委員決定議題及與邀請對象,司法院既是權責機關,花費的也全都是司法院的預算,召集和主辦人當然還是司法院,這一點,在法律上似乎很難有其他的解釋。

    至於會議既非法定,性質上只可能是非決策性的諮詢會議,即第一封邀請函中提到的,以協助司法業務推展為目的,徵求各界提供意見作為司法院未來決策的參考。就此,本次會議和七十七年的全國司法會議以及八十三年的司法改革委員會,儘管在名稱、成員代表性及召集方式上有若干不同,法律的性質可說完全一樣。

    五、司法院可審慎參採而負全部政策責任

    確定會議的性質以後,很多的誤會應該都可以釐清。首先,既非決策性質的會議,便無嚴格意義的表決。即使要進行表決,其意義也僅在於徵詢與會者的多數意見傾向,從與會者產生過程可知,會議中的多數不一定代表相關機關或社群的多數意見,會議中的共識是否代表社會的共識,也只有賴司法院在決策時再深入衡酌。對與會者而言,發言既只代表個人,即無須考慮所屬機關或社群的多數意見,而應儘量就其專業知識或對司法問題的觀察,知無不言的提供給司法院參考。會議的本質既與國是會議或國發會迥異,雖基於程序經濟考量,參考了兩會的若干議事方式,如聯合發言,並不表示本次會議也期待與會者的會議行為類似兩會。像這樣花費不貲的擴大諮詢會議,主辦單位當然會有較高的期待,不希望會議以各說各話,天馬行空的方式結束,而至少要能得到若干理念上的凝聚,觀點上的統合,但既非決策性質的會議,對於凝聚、統合到什麼程度,若還一定要透過一再協商來求取所謂共識,似乎又大可不必了。

    更重要的,是會議結論的效力。這種體制内的諮詢會議,且無類似國是會議或國發會議的特殊背景,其結論當然只能提供權責機關參考,而不具有任何法律上的拘束力,或政治上、道德上的壓力二适一點,應該沒有什麼可以爭議的。從而所謂成立監督小組,強制司法院依結論實施云云,都是欠缺法律依據的說法。司法院對於會議中有高度共識的結論,如果決定不採,也許有必要向社會說明以釋群疑,但作為權責機關,司法院對任何結論都只能以自己的責任決定是否參採,否則即違反憲法最基本的責任政治原則。換言之,與會者沒有任何地位去強制司法院把結論採為政策,司法院也不能以會議結論為決策的主要依據,推卸自己的責任。

    結語

    在這裡談會議的法律性質,是希望本次會議能在所有與會者正確認知的情形下和諧、理性而有效率的進行。司法問題冰凍三尺,每個人對問題的感受不可能相同,如何解決問題,更因個人利益、價値觀以及經驗、視野的不同,而難免南轅北轍,要想在三天内理清楚並都得到某種具有參考價値的結論,談何容易?但只要歸根究底,掌握本次會議為諮詢會議的本質,目的在藉知識與意見、觀點的匯集以強化決策的可行性與正當性,則與會者一心所念者,應該只是如何以最有效方式充分表達所知所見,而不是像國是會議、國發會議那樣,在臺面下合縱連橫弄得好不緊張。試問,如果連在這樣一種諮詢性質的會議,法律人都不能坦然接受建立於事實和法理上的論據,我們又如何期待需要獨立人格的司法權,能眞正健全起來?心所謂危,才這樣披瀝以陳,幸不以多事罪我。