• 時間:中華民國八十八年七月六日(星期二)上午十時五十分至十二時十分
  • 地點:臺北國際會議中心二樓二〇一 DEF室
  • 出席人員:(詳簽到單)
  • 主席:邱教授聯恭
  • 紀錄:王瑞禎、陳妍文、石悅笙、陳小如、詹惟堯、涂人蓉、袁明格、黃曼莉、李明煌
  • 討論事項:司法院定位
  • 各位代表,現開始第一組分組會議,本席經由籌備委員會決議推派為第一組主席為大家服務,十二、十三年來,本席參加歷任司法改革已有二次,今天與會感慨萬千,蓋由於很多案應該早就定案並可付諸實行,卻至今仍付之闕如。剛才除李總統到會背書外,另各界領導人物皆頗具代表性,今後在各位鼎力協助下,相信必可毋庸常開司法改革會議,即可達司法改革之功,進而得人民之信賴,由此可知今天此會非常具有意義。

    關於今天議題之安排,本席自始至終均未參與,僅被告知負責今日之會務,為各位服務,相關議題之安排均由籌委會決定,首先請教各位有無反對本席擔任主席?(無反對)本人忝為主席確定。今天排有一定之議題順序,本應逐案討論,經本席進一步確認後,非一定要依順序,例如後面之議題「法律扶助」,五年前之司法會議即已決議應制定「法律扶助基本法」交由去研擬,惟至今仍付之闕如,若各位能有共識,即可將後面之議題放在前面用短暫時間(如二十—三十分鐘内論完畢,並獲得決議亦可,其餘時間可用來討論各位認為較重要且有興趣之議題,集中討論重點議題,可達事半功倍之效,例如先依原大會排定之順序討論之,未討論完部分另外安排時間討論;或者今天立即討論爭議較少之議題,就此點請各位代表發表高見以決定今天討論之方式。首先本席建議先依大會排定順序之議案討論之,若時間不足,再挪後找適當時間或加開會議討論。請問各位意見如何?(無意見)

    本席剛才在大會得到授權,本小組之議案有很多將會牽涉他小組之議案,如公設辯護之制度牽涉第二,故我們討論之議案不一定是獨立的,陳教授惠馨建議希望今天若有新議題可將其排較前面。本席認為是否今日討論各議題時能將時間儘量精簡,其餘時間再來安排新議題,各位有無異議?另李律師念祖詢問若與議題有關者可否一併討論?據一般瞭解是否可於討論各該議題時,凡與該議題有關者,一併提出討論,可節省時間,如議題「司法院定位」本席有先整理出該問題點,相關問題均可提出討論,其他代表有無反對意見?(無反對)

    其次,依剛才通過的議事規則,本小組必須產生五至六位結論整合小組,若各位無意見,則該五位人選今天即先予確定,俾今、明二天的討論過程中,整合小組能夠經常保持整合的狀態。不過,由於各界代表人數多寡不一,分配名額實屬不易,所以,小組事先準備一張名單讓各位圏選,請各界互相協調,儘量將票數集中。以得票數最高之前七名為整合小組成員,至於票選方式,若各位無意見,則採單記法(無),原則上各界均推選一人為代表,設圈選結果審判機關有二位最高票者,則僅錄取一名,現在請各位開始圏選。

    另考慮一問題,即有些代表不多,投票再集中,要產生代表亦有困難,審判機關代表有九位,投票後有可能產生二位。

  • 審判機關代表產生一位即可。

  • 另須選一位向全體會議報告。又是否要就每一議題皆提出報告,或要多幾位代表向大會發表意見。如只選一位代表向全體會議報告,即以獲最高票者為代表。

  • 可由本第一組推出一人向大會報告。即由分組的主席向大會報告。

  • 楊秘書長仁壽之意見係為建議?有無附議?

  • 附議。(全體鼓掌,通過)

  • 程序部分有無遺漏?(無)

    繼續討論第一個議題,請宣讀之。因資料事先有發給各位,議題之背景說明部分不宣讀,多留時間給大家討論,有無異議?(無)。請宣讀(宣讀)。

  • 謝謝宣讀。剛才選票選舉之結果,請宣佈。

  • (宣佈:二十八號楊仁壽秘書長九票、十八號許志雄教授五票、二十一號陳清秀律師五票、十六號莊春山檢察官四票、三十六號蘇永欽教授三票、二號尤美女律師二票、五號江鵬堅委員二票)
  • 以上宣佈之内容,各位有無意見?(無),無意見通過。前面宣讀之第一議題,本席就其背景,向各位報告:

    有關司法院之定位,五年前之司改會花了 一整年,後來成立司法制度司法院定位委員會,又花了一年,共花了二年時間討論。今天嘗試再請各位權威、有研究之專家一起開會,惟恐大家無法暢所欲,資料中之甲案、乙案等,本席亦整理了問題整理,其中第二點亦有很多問題。譬如目前最高審判機關的法官一共有一百多位,是否要將其精簡為三十七位,或者二十九位。然後將八十幾位最高審判機關的法官,皆調至第一審,打破法官審級。亦解決明天要討論的第一審是否要集中審理、加強第一審審理之相關問題。

    又將來如成立最高審判機關編預算,在韓國,憲法法院以外還有大法院,係由大法院編預算。目前資料中,排的五個案,將來亦會遇到此一問題,尤其司法預算獨立後,此一問題十分重要。

    還有例如第十項的問題,將來我們所討論的結果,不論是甲案或戊案,司法最高行政機關如果是審判機關底下者,則其究竟要否主導法官及律師的養成教育,値得研究。關於此等職掌問題,究朝甲、乙、丙案哪一個方向來思考?尚請斟酌。此外,關於憲法法院、憲法法庭、大法官會議,以及最高法院各庭法官如何產生問題,是否全為職業法官,或者尚要包括學者專家,以反應社會之多元價値,似非決定採甲、乙、丙何案,即可全部解決。諸如此類問題,本席將其整理出來,提供各位參考,以節省討論的時間,惟是否討論,仍由各位決定。由於各位對此問題,多有研究,曉得爭點何在,因此本席有一想法,我們今天或可先行選擇其中二、三案作為討論基礎,其餘各案則予以排除,以此二、三案為基礎來討論的結果,可能也會將已排除各案之優點納入,例如某案主張成立憲法法庭,某案主張成立憲法法院,而在最高判機關之下,設置民事庭、刑事庭……等等,此時就程序法上來設計,對於最高法院民事庭與行政訴訟庭發生爭議之事件,例如當事人一方主張系爭事件為公權侵害事件,不屬於民事審判權範圍,另一方則主張系爭事件為私權侵害事件,不屬於行政訴訟審判權範圍,規定不須如現行作法,聲請大法官會議解釋,而忽略了人民才是最重要的,因為人民需要得到迅速及正確的裁判。依此評估標準,則憲法法庭與行政訴訟庭、民事訴訟庭相互間發生爭議時,就以事物分配的方式迅速地加以解決。為了詳細討論各案所可能牽涉的問題,以及便於將來決議執行,避免發生憲法明定司法院為最高司法機關,卻衍生許多其他組織之情形,本會是否將其某程度定義為,司法院為全國法官及律師養成教育之主管機關,或者規定其人事權屬於憲法法庭、憲法法院或最高法院,或者由兩者合議來處理,如果花時間來討論此等問題,開放自由討論一小時後,再來綜合意見,也許會發現其中一、二案,贊成的人根本不超過半數。所以,或可採取以下方式,先表決採取其中二、三案作為討論基礎,集中針對此二、三案表示意見,是否可行,尚請各位指教。

  • 討論提案中之乙、丙案均採多元多軌制,其中的差異僅在於:乙案把即將法院化之公務員懲戒會之公務員懲戒權,納入行政法院職掌範圍,由於兩案不僅精神一致,而且差異不大,所以本人回應主席之主張,贊成縮小討論範圍,將乙、丙兩案合併為一案,並以乙案為主,丙案則予取消。

  • 現在就限定哪一案不討論,似無意義,建議開放就全部提案自由發表意見。

  • 贊成開放討論。

  • 現開始進行討論,由聯合發言開始。

  • 〔聯合發言〕
  • 第一組聯合發言:鍾院長曜唐、吳院長啓賓、彭法官鳳至、廖廳長宏明及莊庭長崑山,由鍾院長曜唐代表發言。
  • 我是行政法院院長鍾曜唐,代表台灣高等法院院長吳啓賓、行政法院評事彭鳳至、司法院民事廳長廖宏明以及高雄地方法院庭長莊崑山等代表發言。

    司法院定位問題在司法改革議題中,屬於制度面的根本問題,大家都知道,此一議題討論的結果,很可能影響行政法院未來的發展,但是我個人以及我所代表發言的代表們,很願意排除本位主義的思考方式,以開放的胸襟、司法為民的理念,為追求更合理的司法制度,奠定國家更長遠的憲政發展基礎而略盡言責。

    憲法第七十七條規定:「司法院為國家最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒。」第七十八條規定:「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。」但在現行制度下,司法院除設大法官掌理解釋憲法、統一解釋法律及命令外,並未直接掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒,而另掌理司法行政業務,易使人誤解司法院僅為純粹的司法行政機關。因此,產生兩個問題:㈠現行制度與憲法原意不完全相符;㈡造成司法行政凌駕審判的誤解,有損民眾對審判獨立的信賴。

    為釐清憲法第七十七條的涵義,並消除外界對司法行政凌駕審判的疑慮,司法院主動建議研究此議題。目前經司法院、民間團體、最高法院學術研究會提出的具體方案,共有甲、乙、丙、丁、戊五案,雖然五案各有利弊,而我們經過仔細研商,只就過渡時期而言,仍認為先採取甲案是最理想的改革方案。理由如下:

    一、甲案符合憲法第七十七條規定,司法院為國家最高司法機關之意旨。

    二、經由終審法院組織上之金字塔型改造,有效加速促使民、刑、行政訴訟之金字塔型改革提早實現。

    三、由於終審法院法官人數之精簡,帶動相關人事、會計、統計、行政等人員、費用之裁併減縮,符合政府體改造的國家整體目標。

    至於論者指出,如果採甲案,則我國法院之組織結構為保留地方法院、高等法院層級,終審法院則為司法院而非最高法院,似不易使人對司法院之地位以及法院之審級架構,一目了然。不過,制度的精髓在於實質,而不在名稱,尤其各國國情不同,我國為採取五權憲法國家,為維持司法權在五權制度中之地位,則稱我國最高司法機關為司法院,而非最高法院,只是用語解釋的問題,應該不至於構成制度選擇上的障礙。

    於訴訟制度完成金字塔型構造時,即應採取丁案「一元單軌制」,由於發言時間的限制,我的口頭發言就到此為此。其相關理由以及實施步驟的說明,請參看我們所提出的書面意見。謝謝各位!

  • 第二組聯合發言:李敎授鴻禧、尤律師美女、姜律師志俊、許敎授志雄、李律師念祖,由李敎授代表發言。
  • 主席及各位司法界先進,本席代表尤代表美女、姜代表志俊、許代表志雄、李代表念祖聯合發言。就本次議題,本席發表以下幾點意見。

    一、有關司法院定位問題:

    ㈠終極目標採丁案「一元單軌」制,但採甲案「一元多軌」制以為過渡。就過渡時期而言,「一元多軌」在第一階段,除憲法法庭外,各庭得設複數庭,第二階段則祗設單一庭。

    ㈡於訴訟制度完成金字塔型構造,亦即以第一審為事實審審判中心,第二審為事後審,第三審採嚴格法律審時,應過渡到「一元單軌制」。

    二、司法行政權的分配與歸屬

    ㈠過渡時期原則上採甲案,除有關事務分配事項由法官會議決定外,其他採「司法院首長制」,並設司法會議為院長諮詢機關。

    ㈡至採「一元單軌制」時,則改採「合議制」。

    三、公務員懲戒問題,應研究排除於司法改革之外,而歸屬於國會改革領域。

  • 第三組聯合發言:許敎授宗力、張社長作錦、陳敎授惠馨、江監委鵬堅、江主任檢察官惠民,由許敎授宗力代表發言
  • 主席、各位委員,關於司法院定位問題,我個人建議採憲法法院、最高法院、行政法院並存的多元多軌制,現行最高法院及行政法院不變,司法院改制為憲法法院,名稱是憲法法院或是司法院,我並不堅持。改制後之憲法法院專司憲法審判。不贊成美國式一元單軌為終程目標,一元多軌視為過渡的協商案。簡述理由如下:

    1. 多元多軌制與歐陸法系密切相關,又能發揮人權保障功能,與現狀最接近,變動最小,朝此方向變革,行政成本最低,修憲即可達此目的。毋需怪異龐大,大、小法官共處一院的一元多軌制的過渡。

    2. 多元多軌制固然要修憲,但任何一案,除了 一元多軌制外,都要修憲,包括美式一元單軌制(至少也要修憲法第七十九條第二項)。有些人以為改採美式,才符合制憲者的本意,其實這是錯的,當憲法規定大法官掌理憲法解釋與法令的統一解釋,就足以證明我與美國制度不同,美國既然是附隨個案的違憲審查,制憲者如有意採美式,就不會把憲法解釋與民、刑及行政訴訟二分。

    3.我國向來是採德、奧模型取向的集中式違憲審查,從第四屆、第五屆大法官操作至今,已發揮很好的功能,他不像刑事訴訟制度產生了極明顯嚴重的問題,以致改革蔚為共識(只是改革幅度有爭議而已)。當前違憲審查制度未出現明顯嚴重問題,且運作不錯,沒有非改革為美式之堅強理由,只是留美背景者因心儀美式制度,而根據美國觀點對歐陸制有所批評而已。事實上沒有一種制度是完美的,歐陸型與美國型兩種制度各有所長,也各有所短,何者適合為優,基本上是仁智互見的問題。在大法官好不容易才開始發揮功能的情況下,我實在看不出有非要大幅更張不可的任何重大、急迫理由存在。如果是重新來過,將時鐘回撥到民國元年或民國三十六年,或許我們從零開始可以有較大機會選擇採美國制度,但既已採擇歐陸型集中式違憲審查制度多年,且已開始發揮功效,難道大家不懂成本效益觀念,寧願重頭來過?我要再強調一次,現在是一九九九年,不是民初的一九一二年或是制憲時的一九四七年。

    4. 美式分散型違憲審查制度讓每一法官都有宣告法律違憲,拒絕適用違憲法律的權限,是有其政、經及社、文背景的,如將法律學當成一種專門職業、技術看待,法律人的養成採學士後制度;法官從績優律師遴選;且司法公正獨立深入民心,人民對司法有高度信賴。學士後法學教育在我國若干大學固已開始雙軌試行,但問題仍多,仍未從法學教育的性質與目標著眼來討論,且看不出有完全改為學士後的可能與必要。我還有許多意見,另以書面提供各位參考。

  • 〔個別發言〕
  • 關於司法院定位問題,我個人採取與許教授宗力相近的看法,採取乙案多元多軌制,我們應針對有問題的部份來改,沒有問題的及司法功能很好的部份不應廢止,因大法官會議解釋對台灣貢獻非常大,所以我主張憲法法院、最高法院、行政法院應予保留,另由司法院處理司法行政業務,理由如下:

    一、從專業分工角度觀點來看,以上三種法院是不同的專業需要,不同背景,因此法官資格的養成、培訓亦有不同,所以不能將之放在一起。如採甲案金字塔型,是自廢武功,會讓我們司法功能不彰,我們要發揮司法功能,要有充沛的人力、物力的配合,必須採取乙案多元多軌,才能吸納更多的人才,為國家社會作更多的貢獻。採取甲案,可能到最後最高法院只剩十五個法官,處理全國案件。既然這麼少人,處理的案件有限,會犧牲人民權利,使人民無法有大量救濟管道。

    二、另從德國立法例來看,亦是採取乙案多元多軌制的作法,美國亦採多元多軌,大家只看到美國聯邦最高法院,其實州的最高法院、高等法院、地方法院已解決了大部分問題,美國的稅務案件有稅務法院,商標專利案件有專利法院,這二個法院相當於我國的行政法院,實際上是獨立的法院,大家不要只看到表面就誤以為美國是採取我國的甲案,美國仍有採取專業分工的精神。另外司法院掌理司法行政,包括預算、人事審議、法官的培訓及在職進修、行政命令之制定權、司法行政監督權,這部份都値得我們效法,所以司法院存在有其必要性。另外意見會再補呈,謝謝。

  • 我個人的想法較接近剛才許宗力教授的想法。司法院如能變成審判化的情形,可能是太理想的一個方向。在目前,依此情形,可能會涉及到修憲的問題。如涉及到修憲的問題,則可能會涉及專業或政黨間或政治利益的問題,目前最好是依照乙案,最主要是希望司法行政的色彩能夠淡化,就像以前司法院定位研究委員會的看法。將司法行政的色彩淡化後,才不易被外國誤認為我們的司法院在干預審判。假如我們能維持原來的制度,而於司法院組成司法院會議,司法院會議是由很多的法律學者、律師及法官所組成,如此即有全民參與的情況,此種情況,以後司法行政作業時,應是這些人與院長間的互動關係,但是院長並非主宰司法行政,而是經決議後,他可以覆議。所以我個人認為如能淡化司法行政的色彩的話,司法改革的功能仍能達到。

  • 大會為何會提出司法院如何定位的問題,最主要是因為目前的體制違反了憲法所規定之體制,同時亦有司法行政凌駕於審判之情形,所以提出五個方案。依據所提出的五個方案,我想要達到符合憲法的規定,亦即司法院是一個審判機關的話,這個目標仍無法達成。因為如依甲案,司法院設有憲法法庭、民事訴訟庭、刑事訴訟庭及行政訴訟庭,是否司法院院長、副院長仍須兼大法官或評事呢?所以所提之改革方案,仍無法由院長直接從事審判工作。所以誠如剛才許教授所提及的,我們這是一個很大的改變,而此改變又不能達到目標,而且在此改革中,有幾個機關即將被裁撤,而須依附於其他的機關裡。我是以民意代表出席,所以我應表達出人民的心聲,今後如何能提高審判的正確性、迅速性,及如何提昇裁判的品質,才是人民所期望的。

  • 目前司法院定位最大的迷思,大概是因為司法院現在的地位與憲法第七十七條、第七十八條之規定不符。乙案恐無法解決合憲性及務實性的問題。而且乙案亦使司法院無審判權及空洞化,且司法院與最高法院會併存。我們立憲的本意司法院即是最高法院,因草創時期始演變成現在的制度。司法院務必要有審判權,否則會造成從事審判者對司法院的排斥,讓司法院無法充分發揮司法權之功能。司法院享有審判權之後,才能與各級法院發生審判上系統的關聯,成為名符其實的國家最高司法機關,並成為全國司法權運作的樞紐。如採甲案,以現實性的眼光來看應最符合時代潮流,因為一方面能簡化政府組織,並兼收企業合併之優點,且最具可行性,終極的慢慢配合金字塔制度的實施的話,將可慢慢的達到丁案的目標。

  • 全國司法改革會議邀請社會代表與會,或在聽取其他社會系統之聲音,個人因從事新聞工作多年,藉此表達新聞界採訪司法院新聞後,對此一問題之看法及共同心聲。

    司法院之功能固佳,但仍有諸多問題存在,依據民意調查顯示,司法公信度差,常有同仁搭乘計程車欲前往司法院,不敢明白表示,而說要去北一女或總統府,如表示欲往司法大廈,即飽受司機埋怨,同仁於採訪時,亦常遇有百姓或外國朋友詢及「司法院是什麼?」。司法院長期以司法行政凌駕審判,此種印象濃厚,故新聞同業認為如司法不為大幅度改變,則應考慮如可重建司法公信度,部分新聞界同仁並建議司法院應採一元單軌制,設大法官,從事各項審判及釋憲之功能,二者結合較為順暢。如牽就現實,無法大幅度修正,則一元多軌制亦可採,惟如何避免組織過於龐大,則應妥為研究,宜設類似落日條款之規定,以資配合。採一元多軌制,或須配合修憲,但為了人民司法權益,我們會贊成修憲。

  • 主席、各位代表先進,大家好,我是台灣高等法院法官,所以我從一個司法實務者的角度來看司法院定位這個問題。

    大家都知道最高法院現有近一萬件的積案放在倉庫裡等待分案,嚴重影響人民權益也折損司法威信,從這裡可以看出現行的訴訟制度設計及實際運作結果出了嚴重的問題,司法設計已到了非改不可的地步。為什麼有那麼多的上訴案件?原因之一是最高裁判機關法官太多了,目前約有一百多人,法律見解很難統一,如此大家拼命上訴,只要上訴就有機會。另一個原因是一、二審判決未能普遍獲得國民的信賴,所以要上訴。為什麼一、二審法院的判決不能贏得人民的信賴,其中一個很重要的原因是在審判程序裡檢察官缺席,法官必須代替檢察官當原告及裁判,也就是球員兼裁判,國民如何能信賴一個球員兼裁判的法官?所以只有法官成為一個中立的裁判者,才能使一、二審法院之裁判獲得人民的信任。另外,最高審判機關法官當然愈少愈好,它才能真正成為最高裁判機關,法律見解也才能統一,因此,丁案的一元單軌可能是最好的制度,但改革不能忽略現實,且丁案是在金字塔型訴訟制度下,始有可能,而建立金字塔型訴訟制度需要時間,因此為顧及現終審裁判機關之現實,要有個過渡期,而甲案就是過度期的最好方案,因為它不經過修憲,符合憲法目前的文義解釋,只要修法即可,且又符合司法院審判機關化的憲法要求,反觀乙案、丙案以維持現狀為主軸,仍無法解決司法院為最高司法機關的憲法要求,並有行政凌架審判權之疑慮。而甲案、丁案並無要廢大法官的意思,另外司法資源或是否自我削權問題,似不宜以機關的多寡來決定,應以制度的設計是否對人民最有利為考量點,並以此回應陳清秀律師之發問。

  • 時間已到,本場次討論到此結束。