全國司法改革會議書面意見

一、金字塔的理念與迷思－一元單軌制是成本最高效益卻最不可期的體制調整方案

前言

司法權在憲政體制下有兩個主要的功能，一是實踐人民的主觀權利，作為人權的最後一道防線；一是維護客觀法律體系的合理有效，透過各類各級審判機關不斷產出大小決定，把法律體系密縫為一周延、合比例、可預見性高而又保有一定再造空間的規範體系。落實司法權的制度，大概都會兼負這兩種功能，只是程度不一而已，比如簡易程序的訴訟、乃至初級法院都較偏重權利救濟，終審法院以至專司釋憲的大法官就可能偏重客觀法秩序的維護，在此各國又有不同的設計，充分反映不同的社會需求、法制傳統和法律文化。司法行政（含政策）的功能，則在確保司法權這兩大功能的落實。當前的司法改革，必須從上述兩項功能的成效出發，檢視包括審判和行政在内的整套司法體制，是否在哪裡出現障礙甚至瓶頸，正確的診斷出病因，然後思考可能的對策，在選擇方案時，則又不能不從現實體制出發，計算不同調整方式所需的成本以及可能的效益。

在有關司法體制改革的各案中，一元單軌制無疑是幅度最大的一案，其主要的調整重點就在簡化現行審判體系。剛好連副總統在不久前的一次演講中，也曾質疑我們的法院體系是不是太複雜，法官人數是不是太多，「美國最高法院只有九位法官，日本最高法院也只有十五位法官」，聽起來，我們的終審法院有最高法院和最高行政法院，各自又分設十八庭（民七刑十一）和五庭，另外還有專司解釋憲法、統一解釋法令的大法官 ...

本席就判決書可否附記不同意見，表示如下： 

判決書得否附記不同意見書，可突顯不同法律文化觀念，大陸法系國家原則上均不許可，英美法系國家則視為當然，其背後實代表對法官、法院與法律的不同認知。大陸法系國家視法官為法律意志的傳達者，法院為一體而無法官的個人意志，英美法系則以法官為正義化身，其見解即為法律，且多為選舉出身，有執業經驗，個性鮮明，與大陸法系法官不同，故在英美法系國家的法官於合議時，附記不同意見寧為常態，故司法院不同意附記不同意見的立場可以理解，但若從司法改革整體方向從「歐規」轉為「美規」，諸如刑事改採當事人進行，法院朝一元化，法官從律師中產生，以評鑑代替考核等，均可看出此一方向，會議如何在「歐規」的法律體系上順暢運作「美規」的制度，包括諸如判決書附記不同意見書問題，需要司法當局在規劃時具有更宏觀的思考。

本席針對參審制已發表過很多意見，現僅敘述一下結論： 

第一、國民參審制基於「司法為民」的理念，値得試行。根據個人所作實證調查，相當高比例（逾半）民眾贊成參審，也願意「被」參審及「參加」參審，故基本上社會支持度甚高，如要在司法上有所突破及與社會結合，這是一個目標。

第二、由於此制度利弊參半，影響訴訟程序及法院組織均甚大，故宜先「試行」，所謂試行，亦應有相當嚴格的評估。

第三、採取參審制，無修憲之必要，只要在制度設計上，注意人員比例，審級（應限初審）及獨立保障，即無違憲疑慮。

另外，就提案三「合意選擇法官」表示意見：

第一、合意選擇法官是這次會議中最富創意之改革構想，延續合意管轄，當事人進行理念所發明出來的一個很好的制度，設計妥當可發生一定疏減訟源的效果。但應有所修正，應限一審終結即判決確定。

第二、本制度運用在實際上只會發生於有訴訟經驗的當事人之間，且法官稍有偏頗即不會被選擇，故不會對司法行政有重大衝擊 ...

本席對此問題並無深入研究，但因主席適才提到施行此制度律師由何而來？事實上亦涉及到國家前途從何而來等問題，若仔細考慮強制辯護之問題，誠如剛才尤美女律師提到均互有關連，若我門選定走向當事人進行主義時，整套設計均無可避免需重新設計。講到律師人口，在美國約平均三百人有一個律師、歐洲約每一千餘人可擁有一位律師、東亞方面相對顯得較少，但臺灣最近也從一萬多降到一萬以下。因其為整套配置，若要走向當事人進行主義，講究武器平等，律師錄取名額勢必提高、標準勢必放寬，故本人認為：

一、制度設計是整套的，否則運作必有障礙。

二、走向當事人進行主義後，律師介入刑事程序自然應該提早，社會對律師的需求會隨之增加，強制辯護也成為正當程序原則推衍出的要求，律師的進入市場障礙即應再降低，國家也必須撥出一定資源以應法律服務，發展到最後即為美國那樣每三百人有律師（我國目前每九千人有一位），社會必須承受此一事實。在法律服務發展到這個程度後，可能出現資本主義國家的貧富不均問題，而可能需要再引進訴訟保險制度以資因應。

三、另外一個反向思考，如果社會並不期待社會發展到此一地步，就是回到刑事訴訟法原始的設計，檢察官在起訴前並非當事人，而實具有「偵查法官」的角色，因此只要針對目前出現流弊，制度上提高檢察官的「司法官」地位，提高其在起訴前的中立性，乃至明確區隔偵查檢察官與蒞庭論告的檢察官。

四、總之 ...

如果決定採取乙案，司法院是經過國民大會同意，擁有民意基礎的司法院，但依新行政程序法等之規定，任何法律均趨向於法律保留原則，因此還是要有法律規定，本人傾向於以法律規定賦予司法院規則制定權。

主席、各位先進，只有三分鐘的時間，就要將此問題談完，實在非常困難，所以本人事先備妥一份書面發言，希望各位撥空閱覽，並且給予本人指教。

就司法院定位問題，本人自認並非是很保守的人，但是強烈要求，任何國家制度大幅度的改變，有越強的義務去說明為何要作此改變，其會有怎樣的實效。本人之所以不贊成甲案或丁案的理由在於：丁案改變的幅度太大，且效益如何太不確定。至於反對甲案之理由為：甲案的改變幅度雖然不大，但其將現有體系整個打亂，看不出其好處何在，如果沒有辦法說明此等問題，本人認為寧可不要更改現制。

目前我們所聽到要將司法院審判機關化的主要理由在於：一、現行制度違憲。但是否違憲應由大法官會議審查，釋字第八六號、第一七五號等解釋，均肯定了現行制度的合憲性，何況主張應回歸憲法者，最後均主張要修憲，從甲案到丁案都是如此，此為其不合邏輯的地方。二、現行制度有行政凌駕審判之情形。此一問題關鍵在於，審判獨立是否受到充分保障？以及我們是否要有司法行政？如果要有司法行政，就會有所謂行政凌駕審判的問題，但行政凌駕審判如果不影響審判獨立，便不會有問題，將司法行政權交給審判機關與交給非審判機關，有何不同？如果不只看日本或美國，環顧世界各國，司法行政權係由審判機關兼理者，除了日本、韓國及部分拉丁美洲國家外 ...

此會為諮詢性質，不具任何決策效力，若我們就不同理念強合為一，恐失去諮詢性質。

討論提案中之乙、丙案均採多元多軌制，其中的差異僅在於：乙案把即將法院化之公務員懲戒會之公務員懲戒權，納入行政法院職掌範圍，由於兩案不僅精神一致，而且差異不大，所以本人回應主席之主張，贊成縮小討論範圍，將乙、丙兩案合併為一案，並以乙案為主，丙案則予取消。

「司法院定位」説帖

一、司法院定位如採「甲案及丁案」將有下述缺點：

1. 沒有一元化的優點

行政訴訟（撤銷訴訟）採訴願前置，故實際上無法藉法院合併達成單一窗口目的。

2. 規模不經濟：大法官解釋、民刑事訴訟及行政訴訟三大類型案件本質不同，人事管理體系（包括法官及法官助理資格取得，養成教育訓練等）不同，無法強求合一。否則管理程序更趨複雜，製造更不經濟。

3. 違憲審查功能不彰：

若未來走向丁案，反而使釋憲功能萎縮。例如日本最高法院（採丁案）即因忙於第三審民刑事及行政訴訟裁判，無暇顧及憲法解釋，以致違憲審查功能不彰。

4. 降低裁判品質：丁案的司法院十五位法官要從事憲法解釋、民刑事及行政訴訟裁判，違反大陸法系專業分工的精神，勢必降低裁判品質。

5. 大量犧牲人民享受第三審訴訟受益權：丁案法官人數極少，只能處理極少數案件，大量限制人民的上訴權，人民的司法受益權無法滿足。

6. 未能適當發揮行政訴訟功能不彰：日本（採丁案）行政訴訟功能不彰，應與其未採專業分工方式有關 ...