關於「司法院定位」議題之書面發言

一、我國現制,司法院本身不審理訴訟,而為司法行政機關,致使最高審判機關諸如最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會之上,尚有司法院,造成司法行政權凌駕審判權的怪象,此一怪象亦使人產生我國審判能否獨立的疑慮。因此,多年來識者無不主張司法院應審判機關化,而司法院第一階段的司法改革委員會第一研究小組經一年的討論,亦確定了司法院應審判機關化的結論。

二、問題是,要怎樣審判機關化?司法院司法改革委員會第一小組關於「司法院定位」議題,自民國八十三年十月起經一年的討論結果,所提出的改革方案有下列三方案:

㈠第一案:一元化多軌制

司法院名稱不變,但予以最高法院化,亦即變為最高審判機關。除原有大法官會議及憲法法庭合併憲法法庭外,將現制最高法院、行政法院及公懲會併入司法院,改設民事庭、刑事庭、行政訴訟庭及公務員懲戒庭,行使憲法賦予的職權。

㈡第二案:二元化雙軌制

司法權由憲法法院與最高法院曁其所屬各級法院行使之。⑴設憲法法院,不再有司法院或大法官之制;⑵合併最高法院、行政法院、公懲會為最高法院;(3)由憲法法院、最高法院分掌釋憲權、審判權;⑷憲法法院與最高法院為獨立而不相隸屬之二機關。

㈢第三案:一元化單軌制

1. 司法院設大法官十二至十五人,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判、公務員之懲戒及憲法之解釋,並置助理大法官若干人,襄佐大法官。

2. 大法官由總統提名經國會同意任命之,任期九年。

三、首先,檢討現行制度,有下列現象:

㈠最高的各審判機關適用憲法、法律意見不同而導致相瓦矛盾、衝突;

㈡發生上述1. 情形或人民憲法所保障之權利受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所表示之法律見解發生有顯然牴觸憲法之疑義者,亦得聲請大法官會議釋憲以為救濟。

以上㈠、㈡均應由大法官會議釋憲並統一法令之解釋。此種制度設計,難免有如下的缺點,即:1. 各最高審判機關見解互相矛盾、衝突,影響司法信譽;2. 各最高審判機關所做的確定判決,可能因大法官會議做不同之解釋而推翻其效力,致使最高審判機關之確定裁判,效力不確定,甚且產生於最高審判機關之上,尚有更高一級審判機關之疑義(參司法院大法官會議釋字第一七七號、第一八五號、第一八八號、第一九二號解釋)。以上缺點均影響司法制度的完善,宜設法避免。

四、司法改委員會第一小組關於「司法院定位」議題討論結果,認:1. 有關法令之統一解釋,其解釋權與審判權原則不可分離,應合一行使;2. 釋憲權與審判權合一而不分割行使,乃符合制憲者最初之構想,且可避免雙頭馬車相互扞格之疑慮(參見該報告第六頁關於對第三案利弊分析之I利1及3 )。按司法之本質即為審判,無審判即無司法,法之生命應寓於審判,而「法」則應透過審判以驗證其存在,本人贊成第一小組上開結論,即無論憲法或法令之統一解釋,其解釋權與審判權原則應合一行使,不可加以分割,並以此列為檢討各案優劣之標準。

五、司法院的定位,關係國家憲政的結構,影響將極為深遠,實為司法改革的重點。我們應該要堅持改革精神,以富理想性、前瞻性的態度,來為國家建立一個可長可久的制度,不應太牽就現實輕易放棄理想。檢討上列三案:

㈠第一案及第二案,均有上㈢述的缺點,而第三案因採單一最高司法機關制度,亦即所謂一元化單軌制,以司法院為唯一的最高司法機關,不分設各庭而以大法官若干人掌理民事、刑事、行政訴訟及憲法之解釋,不佰可避免上開缺點且有㈣所述解釋權與審判權合一行使之優點。就此而言,該案應屬較為理想的制度。

㈡第一案採一元多軌制,以司法院為最高司法機關,分設憲法法庭、民刑事、行政訴訟、公務員懲戒各庭,行使憲法賦予的職權,雖仍難免有上㈢所述的缺點,但有下列的優點:

1. 司法院實質上完全審判機關化,符合憲法第七十七條規定的意旨。

2. 把現在大法官會議及憲法法庭合併為憲法法庭、最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會併入司法院,成為司法院的民事庭、刑事庭、行政訴訟庭、公務員懲戒庭,不必修憲,較簡易可行。

至於各庭間法律見解的可能衝突,則可設大法庭以為解決。因此,第一案雖不如第三案理想,但仍為一可採行的制度。

㈢第二案採二元雙軌制,由憲法法院與最高法院分掌釋憲權及審判權,把司法權分化成雙頭馬車,除有上㈢所述缺點外,尚有造成二個最高司法機關對峙之可能,如此,自有礙司法信譽的建立。

㈣第三案屬較理想的制度有如上述,茲檢討其可行性:

1. 是否應經修憲?

雖憲法第七十九條第二項規定「司法院設大法官若干人,掌理本憲法第七十八條規定事項,……。」憲法增修條文第十三條第二項規定,「司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭,審理政黨違憲之解散事項。」但此等規定,並不排除具有法官身分的大法官掌理憲法第七十七條所定民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒職權之可能性。只要在司法院組織法、法院組織法做相當的配合修正,應可使大法官兼掌上述審判及懲戒職權而不發生違反憲法規定的問題。因此,採第三案並不一定要修憲。

2. 現實可行性如何?

⑴要採行第三案,勢必面臨如何解決現任大法官、最高法院法官、行政法院評事以及公務員員懲戒委員會委員的地位保障問題。在基本上,現任大法官可予留任,而最高法院法官、行政法院評事、公務員懲戒委員會則可透過特別立法予以轉任。如此,不但有助於單一最高審判機關制度(一元單軌制)的早日建立,也藉此可促使資深法官回流到二審及一審,有助於一審及二審審判功能的加強,雖改革幅度較大,仍應勉力為之。

(2)由於單一的最高審判機關掌理全國的民事、刑事、行政訴訟,公務員懲戒及釋憲,以少數之大法官受理眾多案件,為確保品質,除如3. 所述應修改民刑訴訟法以限制上訴三審外,有必要為每一大法官設置大法官助理或助理法官若干人,以襄助大法官。

⑶為避免有過多的上訴三審案件,影響最高審判機關功能的正常發揮,應修改民刑訴訟法,適當限制上訴第三審,但應先做好週邊制度,即民刑訴訟應確實改善第一審事實審的品質以發揮其事實審之功能,而第二審上訴則改為事後審制。

3. 一元單軌制的單一最高審判機關,是否會因審判權與釋憲權合一,致使釋憲功能不彰?此在美國及日本,可能有不同的經驗。日本經驗對其最高裁判所的釋憲功能,雖有未盡理想的批評,但是,美國最高法院的釋憲功能,似無人能加以懷疑。可見,影響釋憲功能者,並非「一元單軌制」的制度上問題,而是牽涉到大法官任命是否適當的問題。事實上,如採一元單軌制,不但可寓釋憲於訴訟的審判之中,且釋憲權可下放至各級法院,似反可彰顯法院的釋憲功能而促進憲法的普及及發展。

六、綜上所述,關於司法院的定位,應以採第三案一元單軌制的單一最高審判機關制度,較為理想,也有其現實的可行性,希望能朝採此案的方向來努力。

七、如認採行第三案的改革幅度甚大,考慮配合現實,以漸進的方式達到此一制度的實現,則可考慮第一案做為過渡階段的制度。但是,應明白宣示第一案僅為過渡性質且將於一定期間内(例如在本屆大法官任期屆滿下屆大法官就職時)完成採行第三案的改革。其方法,可規定最高審判機關(司法院)「得」設憲法法庭、民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭、公務員懲戒庭。把現有的大法官會議、最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會歸併為上列各庭,經過一定期間,因退休、任滿而逐步完成單一最高審判機關的理想。