主席,還有各位委員大家好,司法官學院蔡碧玉報告,司法官學院因為是擔任法官、檢察官職前教育訓練的一個機關,來談多元晉用的問題,主要就是說在法官、檢察官進場機制的部分,我們扮演了一個前期的很重要的角色,那很多時候民眾對法官、檢察官的表現不滿意時常常會說一定是司法官學院沒有教好、訓練的階段沒有做好,那等一下我的報告當然會指出有很多的問題可以讓各位委員更進一步的了解。

那我們先來談為什麼大家這麼關心進場的問題,問題我想大家都很清楚是出現在司法信賴的危機,那這個調查報告是蔡總統在就職當週,天下雜誌所公布的一個報告,那它的標題就是這個:法官信任度吊車尾,司法改革不能等,不論是各別的法官的受信賴度還是體系的受信賴度,法官跟司法體系幾乎都是在吊車尾的狀態,這對我們來講是非常的難堪的一個狀態,那到底為什麼原因造成這樣呢?

這個是蔡總統她在競選期間,她公布的司改政策裡面她講了一段話,她認為說我們要檢討現行的進場和退場機制,那在進場機制的部分呢社會用恐龍、奶嘴來形容司法人員,是來自於部分司法人員欠缺社會歷練以及能力,做出了背離社會正義跟人民情感的判決,所以必須要檢討現行考試的進場機制,建立公正的遴選標準及養成制度。所以我們可以理解蔡總統她關切的方向來看,無疑的檢討司法官的進場跟養成是這次司改的重點,那我們根據我所做的就是說資料收集跟分析,可以整理出目前社會對司法官晉用以及養成制度有主要三個批評:

第一個,質疑司法官年紀太輕,奶嘴法官、娃娃法官這種負面標籤,整體影響了司法的公信力。

第二點,就是普遍社會認為說,司法官欠缺社會歷練,認事用法不符合人民期待,還有司法官專業能力不足,沒有辦法因應層出不窮的專業案件。那針對這些批評,我們就來想,如果主要的批評它的焦點是在於說,現在的司法官太年輕、欠缺工作經驗的話,那怎麼樣可以讓人民有足夠的信賴呢?有哪些方法可以想?我列出了以下幾個方法,都是過去到現在我們曾經嘗試過的一些作法:第一個,我們可不可以用限制司法官應考的年齡、或者是限制他要有一定的工作經驗,來做為司法官考試的門檻呢?那目前司法院已經在嘗試做多元晉用管道的一些政策,它這幾年來做的是不是已經可以解決問題?那有沒有必要仿效英美的這些體系的國家,改從律師、檢察官這邊來遴選法官,完全不再從考試晉用人才?再來第四個,是不是如果還維持考試制度的話,那是不是應該要採法官、檢察官、律師考試三合一的制度?再來最後就是說,不是只有考試這一端,檢察官跟法官的職前以及在職訓練,應該如何強化?讓他可以繼續維持一個高能力、高品質的狀態。

我先跟各位報告一下現狀的司法官考選制度。現在就是一般從大學或研究所畢業,然後經過司法官特考,有兩個……就是筆試跟口試通過之後,就可以進入司法官學院接受兩年的職前教育訓練,兩年訓練及格之後,他就可以依照結業成績來選填志願,來分發、派任法官或者是檢察官。各位可以看到我底下黃色標示的部分,就是外界關切的年齡的部分。平均年齡、考上司法官特考平均年齡大概是25.6歲,那進到司法官學院接受兩年的職前教育訓練,他進來訓練的時候,依我們學院的統計,我們的學員平均是27歲,所以這樣推算呢,他經過兩年、分發派任的時候,他的平均年齡大概是29歲,那如果以現在社會的就業狀況來看的話,其實29歲並不算太年輕,但是事實上,我們的司法官還是被批評說,這樣的年齡出來,社會歷練還是不足的。那這個是近五年司法官考試錄取人員的一個年齡統計表,各位可以看到、就是說,在最近一年的統計,它的及格的考生的平均年齡是25.6歲,這個是平均值,那在21到25歲這個區間,其實是占了百分之69.41,也就是近七成的考試及格的司法官,其實它就是分布在21到25歲。那這個就會引發很多人的質疑,這樣年齡的司法官真的是可以勝任嗎?那過去,我們的司法官學院,對於「『是不是有工作經驗』對司法官學員的訓練表現有沒有影響」有做過一些分析,那我們有分析三個期別的學員,發現說,有沒有工作經驗,對司法官學員的訓練表現並沒有影響,那這個是相關的統計,大家可以看一下。

過去立法院的態度是什麼呢?立法院在2011年三讀通過「法官法」的時候,它曾經以「現行法官及檢察官考試錄取人員大多過於年輕」為由,通過了兩個重要的附帶決議:第一個就是,希望法官、檢察官晉用,應該採兩階段進行,第二階段應考資格要具備三年以上的工作經驗,這一個附帶決議比較像德國現在的兩階段的考試法。那第二點呢,他們希望法官法施行屆滿十年以後,依考試晉用法官必須要佔……就是說法官總需求人數的總晉用人數比例,要降到百分之二十以下。也就是立法院它希望未來,主要還是要把它轉型為多元晉用為主,考試錄取為輔,就是從考試來晉用人才的部分要漸漸一直減低。

考試院也曾經嘗試過這樣的改革,依據立法院剛才的決議,它在兩年多以前曾經有嘗試要在司法官考試增加一個「工作經驗組」,規定說必須要有律師證書或者是公務人員法制以及司法考試及格的人,再加上工作經驗才可以報考。但是這個提案後來都沒有獲得相關機關的支持,就是無疾而終。

這個是法官取才多元晉用的狀況,剛才司法院已經有報告相關數據,我就不再多說了,只讓各位看一下這個數字,這是在法官法施行之後五年、這五年,到底他們多元晉用的狀況是怎樣。從這個統計可以看起來,到目前為止,司法院從考試分發晉用法官的人數,還是佔了百分之69.05、將近七成,還是從考試晉用,可見考試還是司法院的法官取才的主要管道。

我們來看一下各國對於司法官晉用的、考試的制度的狀況。以歐陸法系來講,他們主要是以司法官考試為主要晉用管道,那有考試、就有職前訓練,有專責機關來負責訓練,那德國它是另外發展出一個兩階段的完全法律人的這種考試。英美法系呢,法官都是從資深的律師選任、它沒有考試,那檢察官透過選舉,所以它沒有職前訓練。那混合法系的部分,就是以日本跟韓國為主要,日本是以三合一考試、三合一職前訓練來進行取才;那韓國,它本來也是三合一考訓制度,那它在今年有一個比較重要的變革,因為它已經引進了美國的Law School的法學教育制度,所以今年開始,它廢除司法官考試,那採取了一個新制的律師考試,將來就是說,你要通過這個律師考試,就可以取得律師、檢察官的任用資格,然後要合訓,訓練兩年之後,取得律師執照,但是,你必須要先當律師或者是檢察官,當五年之後,才可以去申請要當法官,這是他們今年開始要做的一個新制。

事實上,這個議題在上一次,民國八十八年全國司改會議,其實是有被討論的,而且有做出決議:當時的決議是說,採審、檢、辯三合一考選制度,這個是決議通過的。但是至於說三合一考試之後,是合考合訓、還是分訓、還是怎麼樣訓,這個部分是沒有共識的。那麼以至於其實到現在為止、十幾年來──考試院曾經提出一個三合一考試條例草案到立法院,可是也沒有辦法獲得各機關的共識,所以這個議題到目前就是原地不動的。

這個是可能改革的方向,我們針對人民的批評,再去擬定改革的目標。那對檢察官批評的部分,社會比較多的,並沒有集中在「年輕」這件事情上面,多數是集中在檢察官欠缺專業、或者是說,在執法的人權尺度上面沒有把關好、內控做得不好;那對法官的主要批評就是「奶嘴」、「恐龍」、社會經驗不足這樣,那我們針對這些批評,我們需要提出一些改革方案。那我試著提出五個改革方案,這五個改革方案基本上都是各有優缺點,那各位委員也是可以針對它的優缺點以及現狀、我們國家的條件,怎麼樣來做一些評估跟選擇。

方案一就是,修正司法官考試門檻,也就是限制應考年齡跟工作經驗門檻。那關於工作經驗門檻這個部分,考試院曾經嘗試我剛剛已經報告了但是沒有成果,因為沒有獲得共識跟支持。方案二的部分,就是採三合一考訓,像日本那樣的模式。那三合一考訓呢,基本上我們覺得日本那樣的觀念是合理的:他們認為三合一考訓可以擴大司法官的視野,不會只有單一職業角度的一個視角;但是就是說,這個是一個很花錢的制度,也就是說,必須要有足夠的場所跟容額,可以去納訓這些因為我們現在律師每年錄取八、九百人,甚至上千人,那如果要跟司法官合在一起訓練,以目前司法官學院的容額是沒辦法做。那日本的司法研修院,我知道他們一年可以納訓的人,大概是一千八百個人左右、是這麼多人,所以這個部分是客觀條件沒有辦法做,而且將來實習的時候要去找實習法院、檢察署,也會有困難。

再來就是說,如果律師跟司法官合訓,因為我們現在司法官學員,在受訓的時候是有領錢的、領津貼,一個人大概領四萬多,那如果律師納訓以後,國家可不可以給將來要執業律師的人錢,然後給它薪資、讓他受訓?那這也是一個會引起爭議的問題。所以這個部分我們覺得,其實還有滿多問題要克服。

方案三的部分就是說,乾脆廢除司法官特考,就全部由律師來選任去當檢察官、或者是法官,那這個部分美國、荷蘭、北歐,這些國家都是如此的。

方案四呢、就是說,在現狀底下做改革,就是多元晉用管道的鬆綁跟強化,也就是目前本來就是在多元晉用,就是司法院本來就可以透過現在的方式,去甄選律師、學者或檢察官進來,但是,我們是建議說,如果採這個方案,就是要擴大,立法院是要求說未來、大概再經過五年,希望司法院從考試晉用可以降到百分之二十以下,那我們是覺得說,甚至可以把它降到零,也就是說,其實雖然維持考試,可是這些受訓完的學員,並不直接分發當法官,他可以先去分發當檢察官,如果跟律師合訓的話,就是當檢察官、當律師經過一定的工作年資,讓他才可以再去申請當法官,那這個是多元晉用管道的鬆綁跟強化。那就檢察官的來源的多元晉用的部分,我們是希望說,可以讓我們的有經驗的檢察事務官,有機會可以轉任檢察官。事實上,從多元的角度來看,我們現在的檢察事務官,它的來源是非常多元的,它有包括財經實務組、工程營繕組跟電子資訊組,這一些非常專業領域的,很多檢察事務官他是有會計師執照、有土木工程技師執照、有很多專業的證照,他們如果經過一定時間的磨練,然後可以轉任檢察官,其實對檢察體系的專業能力、還有多元的能力,是非常有助益的。

那第五個方案就是說,維持現狀,就是什麼都沒有動,但是我們去落實候補檢察官、法官的養成訓練方式,那事實上現在雖然有候補制度,可是基本上呢……就是說,我們法院組織法有一個條文其實大家一直都沒有去落實,就是說可以調候補檢察官到上級審去辦事、當助理的,但是我們現在其實都把候補當就是真的一個法官在用,其實民眾是搞不清楚我們的候補、試署跟實任到底哪一個是哪一個。那所以如果要現狀都不改變的話,那最經濟的方式,當然就是要落實這個候補制度,讓他當助理──禮拜一的時候我們在第二組討論大法官的制度的時候,我也建議說應該要把候補法官調去當大法官的助理,讓他去歷練個兩、三年再回來辦案,這樣這些候補法官也比較容易有憲法意識,但是如果這樣的話,當然他的人力是會有缺口的,那這個部分要怎麼去彌補?可能就暫時必須要從多元晉用管道、多開那個門,然後錄取人進來這樣子。

我們認為比較不可行的方案就是說,不論你採要不要──就是說,如果你還是要考試的話,那就不要去考慮說要分考分訓或者是合考分訓。我們認為,採取分考分訓或合考分訓這樣的措施,都無助於改革。為什麼呢?我們認為,現在法官、檢察官的視野,大家就會批評它已經很狹隘,如果再分訓的話,只有單一職業的理解,那無助於他們對不同工作角色的相互了解、對於不同工作經驗的體會,那對判斷事理的能力的增加是沒有幫助,反而是負面的。那我們看歐陸、以及鄰近的日本、韓國,不論是採什麼樣的考試制度,絕大多數的國家都是以合訓的方式來進行職前訓練。

這個就是我們要講的,就是說,透過司法改革,希望能夠重拾人民的信賴。那這個是上個月我們學院辦的活動,讓司法官學員在元宵節前放天燈,就有學員寫說,他的心願是「恐龍不見」──我們也很希望「恐龍」不見──但是我們很希望說,可以得到社會給我們的鼓勵。那接下來我想很簡單的帶過這個給大家看,這個都是司法院公開的、統計的數字,是105年一般民眾對司法認知的調查報告……可以給我簡單的秀一下嗎?再給我兩分鐘,我把它過一下,就是如果可以幫助各位理解的話。那這幾個圖片可以看一下、簡單講就是說,我們如果改進了進場機制之後,是不是就可以得到人民信賴?我要講的是這個問題:它是不一定的。事實上,我們現在影響人民信賴司法的因素,從這個統計看起來,就是電視、網路、報紙佔了絕大多數的影響力,那至於因為個人親身體驗來影響人民對司法的觀感的,其實只有百分之3.2。所以這個都是民眾去相信名嘴、百分之七十幾的民眾相信名嘴,這樣「司法是有錢判生、沒錢判死」的這種言論。那我要提醒的就是說,媒體的影響力是很大的,那這個部分另外有議題在討論,我就不處理了,那這個請大家參考……然後我最後要講的、就是說,提升人民信賴應該是這次司法改革的核心目標,那改革司法官的進場機制只是其中的一環、但不是全部,我們還要再有其他的,譬如說約束失控的媒體、加進人民參與司法的程序、有效的監督淘汰機制、還有營造友善的司法環境,這恐怕才是我們整個可以提升人民信賴的一個方法。報告完畢、敬請指教,謝謝。